（1902年3月10日）
    天下未有無人民而可稱之為國家者，亦未有無政府而可稱之為國家者，政府与人民，
皆构造國家之要具也。故謂政府為人民所有也不可，謂人民為政府所有也尤不可，蓋政
府、人民之上，別有所謂人格（人格之義屢見別篇。）之國家者，以團之統之。國家握
獨一最高之主權，而政府、人民皆生息于其下者也。重視人民者，謂國家不過人民之結
集体，國家之主權即在個人（謂一個人也）。其說之极端，使人民之權無限，其弊也，
陷于無政府党，率國民而复歸于野蠻。重視政府者，謂政府者國家之代表也，活用國家
之意志而使現諸實者也，故國家之主權，即在政府。其說之极端，使政府之權無限，其
弊也，陷于專制主義，困國民永不得進于文明。故构成一完全至善之國家。必以明政府
与人民之權限為第一義。
    因人民之權無限以害及國家者，泰西近世，間或有之，如十八世紀末德國革命之初
期是也。雖然，此其事甚罕見，而縱觀數千年之史乘，大率由政府濫用權限，侵越其民，
以致衰致亂者，殆十而八九焉。若中國又其尤其者也。故本論之宗旨，以政府對人民之
權限為主眼，以人民對政府之權限為附庸。
    政府之所以成立，其原理何在乎？曰：在民約。（民約之義，法國碩儒盧梭倡之，
近儒每駁其誤，但謂此義為反于國家起原之歷史則可，謂其謬于國家成立之原理則不可。
雖憎盧梭者，亦無以難也。）人非群則不能使內界發達，人非群則不能与外界競爭，故
一面為獨立自營之個人，一面為通力合作之群体。（或言由獨立自營進為通力合作，此
語于論理上有缺點。蓋人者能群之動物，自最初即有群性，非待國群成立之后而始通合
也。既通合之后，仍常有獨立自營者存，其獨性不消滅也。故隨獨隨群，即群即獨，人
之所以貴于万物也。）此天演之公例，不得不然者也。既為群矣，則一群之務不可不共
任其責固也。雖然，人人皆費其時与力于群務，則其自營之道，必有所不及。民乃相語
曰：吾方為農，吾方為工，吾方為商，吾方為學，無暇日無余力以治群事也，吾無宁于
吾群中選若干人而一以托之焉，斯則政府之義也。政府者，代民以任群治者也，故欲求
政府所當盡之義務，与其所應得之權利，皆不可不以此原理為斷。
    然則政府之正鵠何在乎？曰：在公益。公益之道不一，要以能發達于內界而競爭于
外界為歸。故事有一人之力所不能為者，則政府任之；有一人之舉動妨及他人者，則政
府彈壓之。政府之義務雖千端万緒，要可括以兩言：一曰助人民自營力所不逮，二曰防
人民自由權之被侵而已。率由是而綱維是，此政府之所以可貴也。苟不爾爾，則有政府
如無政府，又其甚者，非惟不能助民自營力而反窒之，非惟不能保民自由權而又自侵之，
則有政府或不如其無政府。數千年來，民生之所以多艱，而政府所以不能与天地長久者，
皆此之由。
    政府之正鵠不變者也，至其權限則隨民族文野之差而變，變而務适合于其時之正鵠。
譬諸父兄之于子弟，以導之使成完人為正鵠。當其孩幼也，父兄之權限极大，一言一動，
一飲一食，皆干涉之，蓋非是則不能使之成長也。子弟之智德才力，隨年而加，則父兄
之干涉范圍，隨年而減。使在弱冠強仕之年，而父母猶待以乳哺孩抱時之資格，一一干
涉之，則于其子弟成立之前途，必有大害。夫人而知矣，國民亦然。當人群幼稚時代，
其民之力未能自營，非有以督之，則散漫無紀，而利用厚生之道不興也；其民之德未能
自治，非有以鉗之，則互相侵越，而欺凌殺奪之禍無窮也。當其時也，政府之權限不可
不強且大。及其由撥亂而進升平也，民既能自營矣，自治矣，而猶欲以野蠻時代政府之
權以待之，則其俗強武者，必將憤激思亂，使政府岌岌不可終日；其俗柔懦者，必將消
縮萎敗，毫無生气，而他群且乘之而權其權、地其地、奴其民，而政府亦隨以成灰燼。
故政府之權限，与人民之進化成反比例，此日張則彼日縮，而其縮之，乃正所以張之也。
何也？政府依人民之富以為富，依人民之強以為強，依人民之利以為利，依人民之權以
為權，彼文明國政府，對于其本國人民之權，雖日有讓步，然与野蠻國之政府比較，其
尊嚴榮光，則過之万万也。
    今地球中除棕、黑、紅三蠻种外，大率皆開化之民矣。然則其政府之權限當如何？
曰：凡人民之行事，有侵他人之自由權者，則政府干涉之，苟非爾者，則一任民之自由，
政府宜勿過問也。所謂侵人自由者有兩种：一曰侵一人之自由者，二曰侵公眾之自由者。
侵一人自由者，以私法制裁之；侵公眾自由者，以公法制裁之。私法、公法，皆以一國
之主權而制定者也，（主權或在君，或在民，或君民皆同有，以其國体之所屬而生差
別。）
    而率行之者，則政府也。最文明之國民，能自立法而自守之，其侵人自由者益希，
故政府制裁之事，用力更少。史稱堯舜無為而治，若今日立憲國之政府，真所謂無為而
治也。不然者，政府方日禁人民之互侵自由，而政府先自侵人民之自由，是政府自己蹈
天下第一大罪惡。（西哲常言：天下罪惡之大，未有過于侵人自由權者。）而欲以令于
民，何可得也！且人民之互相侵也，有裁制之者；而政府之侵民也，無裁制之者；是人
民之罪惡可望日減，而政府之罪惡且將日增也。故定政府之權限，非徒為人民之利益，
而實為政府之利益也。
    英儒約翰·彌儿所著《自由原理》（John Stuart Mills On Liberty）有云：
    縱觀往古希腊、羅馬、英國之史冊，人民常与政府爭權。
    其君主或由世襲，或由征服，据政府之權勢，其所施行，不特不從人民所好而已，
且壓抑之蹂躪之。民不堪命，于是愛國之義士出，以謂人民之不宁，由于君權之無限，
然后自由之義乃昌。人民所以保其自由者，不出二法：一曰限定宰治之權，与君主約，
而得其承諾，此后君主若背棄之，則為違約失職，人民出其力以相抵抗，不得目為叛逆
是也；二日人民得各出己意，表之于言論，著之于律令，以保障全体之利益是也。此第
一法，歐洲各國久已行之；第二法，則近今始發達，亦漸有披靡全地之勢矣。
    或者曰：在昔專制政行，君主知有已不知有民，則限制其權，誠非得已。今者民政
漸昌，一國之元首，（元首者，兼君主國之君主、民主國之大統領而言。）殆皆由人民
公選而推戴之者，可以使之欲民所欲而利民所利，暴虐之事，當可不起。然則雖不為限
制亦可乎？曰：是不然，雖民政之國，苟其政權限不定，則人民終不得自由。何也？民
政之國，雖云人皆自治而非治于人，其實決不然。一國之中，非能人人皆有行政權，必
有治者与被治者之分。其所施政令，雖云從民所欲，然所謂民欲者，非能全國人之所同
欲也，實則其多數者之所欲而已。
    （按：民政國必有政党，其党能在議院占多數者，即握政府之權，故政治者，實從
國民多數之所欲也。往昔政學家謂政治當以求國民全体之幸福為正鵠，至碩儒邊沁，始
改稱以最大多數之最大幸福為正鵠，蓋其事勢之究者，僅能如是也。）苟無限制，則多
數之一半，必壓抑少數之一半，彼少數勢弱之人民，行將失其自由，而此多數之專制，
比于君主之專制，其害時有更甚者。故政府与人民之權限，無論何种政体之國，皆不可
不明辨者也。
    由此觀之，雖在民權极盛之國，而權限之不容已，猶且若是，況于民治未開者耶？
記不云乎：“天生民而立之君，使司牧之，豈其使一人肆于民上也？”故文明之國家，
無一人可以肆焉者，民也如是，君也如是，少數也如是，多數也如是。
    何也？人各有權，權各有限也。權限云者，所以限人不使濫用其自由也。濫用其自
由，必侵人自由，是謂野蠻之自由；無一人能濫用其自由，則人人皆得全其自由，是謂
文明之自由。
    非得文明之自由，則國家未有能成立者也。
    中國先哲言仁政，泰西近儒倡自由，此兩者其形質同而精神迥异，其精神异而正鵠
仍同。何也？仁政必言保民，必言牧民。牧之保之云者，其權無限也，故言仁政者，只
能論其當如是，而無術以使之必如是。雖以孔孟之至圣大賢，嘵音瘏口以道之，而不能
禁二千年來暴君賊臣之繼出踵起，魚肉我民，何也？治人者有權，而治于人者無權，其
施仁也，常有鞭長莫及、有名無實之憂，且不移時而熄焉；其行暴也，則窮凶极惡，無
從限制，流毒及全國，亙百年而未有艾也。圣君賢相，既已千載不一遇，故治日常少而
亂日常多。若夫貴自由定權限者，一國之事，其責任不專在一二人，分功而事易舉，其
有善政，莫不遍及，欲行暴者，隨時隨事，皆有所牽制，非惟不敢，抑亦不能，以故一
治而不复亂也。是故言政府与人民之權限者，謂政府与人民立于平等之地位，相約而定
其界也，非謂政府畀民以權也。（凡人必自有此物，然后可以畀人，民權者非政府所自
有也，何從畀之？孟子曰：“天子不能以天下与人。”亦以天下非天子所能有故也。）
趙孟之所貴，趙孟能賤之，政府若能畀民權，則亦能奪民權，吾所謂形質同而精神迥异
者此也。然則吾先圣昔賢所垂訓，竟不及泰西之唾余乎？是又不然，彼其時不同也。吾
固言政府之權限，因其人民文野之程度以為比例差。
    當二千年前，正人群進化第一期，如扶床之童，事事皆須借父兄之顧复，故孔孟以
仁政為獨一無二之大義，彼其時政府所應有之權，与其所應盡之責任，固當如是也。政
治之正鵠，在公益而已。今以自由為公益之本，昔以仁政為公益之門，所謂精神异而正
鵠仍同者此也。但我輩既生于今日，經二千年之涵濡進步，儼然棄童心而為成人，脫蠻
俗以進文界矣，豈可不求自養自治之道，而猶學呱呱小儿，仰哺于保姆耶？抑有政府之
權者，又豈可終以我民為弄儿也？權限乎？建國之本，太平之原，舍是曷由哉！
    ------------------
    一鳴掃描，雪儿校對