更新時間：2010-07-16
劉偉
督撫制度，是清代政治體制的重要組成部分督撫為封騷大吏，『。掌厘治軍民，綜制文武，察舉官吏，修傷封疆」叭其職權之隆，地位之尊，為歷代所不及。晚清時期，尤其從太平天國運動時期開
始，督撫制度發生很大變化，其突出特點就是，中央集權下移，督撫權力擴大但史學著作中對這一歷史現象的評述並不一致，重則認為督撫權力擴大並已形成了地方割據，晚清中央集權己名存實亡;輕則認為晚清中央集權並沒有受到根本性動搖，督撫權力擴大只是局部性的。本文認為，要真正認識這一問題，必須深入探討晚清督撫權力的演變，只有從督撫權力演變的歷史事實中，才能進一步把握晚清中央集權及與地方關係變化的軌跡。
一、
督撫制度，是明清以來中央集權體制高度成熟的產物隨著清代督撫制度的確立，中央集權體制己形成「大小相制」、「內外相維」，既有縱向節制制約，又有橫向制衡協調的分層交叉權力關係，1躺史稿》卷116,巾華19111976年版.第3336頁
皇帝處於這個架構的中心和頂端，而督撫則處於這個架構的中問層次「大小相制」，即統轄和分權，通過統轄關係以大制小，通過分權關係以小制大。這一原則被運用於各個權力部門。就督撫制度而言，督撫督領州縣，統率本省文武軍民，這是以大制小;與此同時，朝廷又在省一級設置落桌將軍等職，分別對中央戶刑兵部負責，達到分督撫之權的目的，這是以小制大。
「內外相維」即「外則統之以督撫，內則綜之以六部」1，在權力分配上實行綜理與分寄2的結合:中央以六部綜理最高行政之權，此為「部臣守經」;外則將治理地方之權分寄於督撫，此為「疆吏達權」吼這樣，既將督撫置於「統率文武軍民為一方保障」的重要地位，又使督撫的權力受到中央的控馭
可見，處於整個中央集權政治體系中的督撫權力並非完全獨立的，他的權力只是對中央權力的「分寄」，所以行使中不能不受到相應的制約:第一，受「例的約束這裡的「例」就是過去處理某一事件的成規，即「事例」，由官員奏折和皇帝批示組成。清代中央集權高度成熟化的一個重要標誌，就是各級職能部門權力運行的制度化、程序化。康熙至乾隆年間，各部門則例大量制定，則例的依據即過去辦事的「事例」。此外，又制定了帶有對國家典制條文進行解釋的會典事例。編纂則例事例的目的，在使「用法者惟其所從」，執法者能有「所守」o實際是確立了官員的職責範圍和權力運行軌道，成為一整套完整嚴密的行政法規。依例而行，成為督撫行使權力的主要依據，也是中央控馭督撫的重要依據。在這種情況下，督撫所行使的權力實際都是「職之權」這些權力的行使缺乏擴張性，它成為有清一代大多數督撫「斤斤自守」，以「保本任」1為滿足的主要原因
第二，必須奉旨而行，即凡事要以奏折形式向皇帝請示報告，得到批准後方可執行雍正帝曾令督撫「將應行禁革應行整頓之事宜確查條例具奏次第舉行，並令年終將某事興舉若何某事禁革若
何某事整頓若何據實上陳以當述職」。2雍正後，隨著軍機處出現並成為奏折匯總之處，奏折的功能也得到加強一方面，奏折成為皇帝與督撫直接聯繫的渠道，使皇帝瞭解封疆大吏在幹什麼，怎麼幹。另一方面，奏折也成為中央決策的主要信息資源。尤其是一些地方性緊要事件的處置決策，可以不通過其他環節，直接在皇帝和督撫之間進行。在這種情況下，一旦有新的需要，而這種需要又為舊的制度所難以包容，舊有的則例、事例都將失去效用時，起決定作用的主要是兩方面:皇帝和督撫就皇帝和處於內廷的軍機大臣而言.由於他們居於深宮.與具體事件是隔離的.他們據以判斷決策的依據往往是成例和經驗。而當新問題出現而無例援引時，他們判斷的唯一信息來源就只能是報告人，即督撫這就為督撫影響中央決策提供了機會與可能。
就督撫而言，在常規情況下，督撫職權大體維持在察吏理財治安幾方面。雖可以因個人能力而有差異，一般不會發生權力擴張但在非常情況下，由於皇帝與內廷難以直接瞭解下情，督撫就可以通過奏折以請旨方式獲得辦事權，即超出例行公事的「事之權」為了獲取事權，督撫奏折一般均超出了例行公文(如題本)的寫作程式，訴諸自己的判斷和動機。這種判斷和動機的依據是兩個方面:一是出於自身利益的需求;
二是對皇帝及內廷可能接受程度的把握。這時，督撫自身的諸多因素:能力、地位，對所奏事件把握的準確程度，文字語言的懇切、表達分寸的掌握等等，都在一定程度上直接間接地對中央決策發生影響。
所以，凡事請旨而行既體現了中央對督撫的控馭，另一方面，正是這種制度，使督撫職權行使又具有了一定的擴張性晚清督撫事權的擴大就是在這一條件下出現的