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聽了焦和的話，劉存立即想起四個月前就已著手組建、直到本月初才昭告天下的天子親軍西園軍，想起西園八校尉中的袁紹、曹操和淳於瓊，最後，劉存再次痛苦地想起了在他治下高唐縣擔任縣尉的劉備，以及跟在劉備身邊的關羽和張飛。
五十天前，劉存非常意外地見到比自己小一歲的劉備，那種無以描述的震驚之感，以及劉備的音容笑貌，一言一行，至今仍然深深銘刻在劉存腦海裡，令劉存終身難忘：
當時劉存剛結束第二次平原城的攻防大戰，渡河趕回黃河南岸的高唐城北碼頭，與率領補給船隊到來的水軍統領鮑老三見面，聽取水軍的行動匯報，確定下一步行動方案，並打算敦促高唐縣衙盡快組織民夫，將水軍運來的大型弩床、投石機和特製箭矢送往激戰後的平原城。
烈日炎炎的碼頭一片混亂，被徵調來的三千民夫望著從未見過的大海船大呼小叫，驚歎陣陣，卻沒人敢隨水軍運輸兵登船渡河，劉存見狀非常惱火，又找不到主事的本地官吏，只能把親衛派出去勸說民夫盡快登船。
沒多久，一名身穿漢軍制式皮甲的年輕軍官大汗淋漓地趕來，恭恭敬敬向劉存致禮，用平和清晰的聲音報上自己的大名，尊稱劉存為「使君大人」，然後一直拱著手，低著頭，詳細向劉存匯報高唐縣的民工數量，沒看到劉存圓睜的雙眼裡全是震驚之色。
直到劉存用微微顫抖的聲音詢問「可是涿郡劉備劉玄德」時，耳朵確實很大的年輕軍官抬起頭連聲稱是，謙遜地詢問「使君大人是否需要卑職在高唐全縣徵召士卒」，看到臉色蒼白的劉存茫然搖頭，年輕的劉備臉上露出失望之色，但很快就恭敬地致禮告辭，大步走向人群，和他兩位高大魁梧的小弟一起，熟練地組織民夫上船過河。
回過魂來的劉存久久說不出話來，他遠遠望著跟隨劉備最後登船的兩位大漢，腦子裡天人交戰，嗡嗡作響，很想立刻衝上船去，和劉備以及他的兩個兄弟好好談一談，可是靈光隱約的腦子裡似乎有個尖銳的聲音不斷制止他，最後，劉存沒有挪動步子，直到水軍運輸船全部離開渡口駛向北岸，劉存才恍恍惚惚地進入高唐縣城。
劉存徑直進入陳舊的高唐縣衙，向沒逃走的縣丞細細打聽劉備的情況，才知道早在張純叛亂之前，時任冀州安熹縣都尉的劉備一怒之下，將勒索他的上司痛打一頓，然後帶上兩個結義兄弟南下青州避禍，不久即在濟南國君劉康的舉薦下，來到危險的高唐縣擔任縣都尉。
此後，劉存一直處於巨大矛盾之中，不知道如何對待劉備？
每當想起雄才大略的劉備體內深藏的勃勃野心，以及關雲長的「過五關斬六將」，劉存就覺得自己的脊樑陣陣發寒，所以他始終無法對此做出取捨，更不敢詢問任何人的意見，再加上日復一日的連番苦戰，還要上上下下兼顧南面戰場，劉存只好將此事埋在心底……
焦和看到劉存失神的樣子大為驚訝，猶豫良久乾脆咳嗽一聲，等待劉存回過神來，焦和不緊不慢地笑道：
「大人別難過，既然趙叡決意要走，大人再怎麼愛才惜才也無法挽留了，如果大人信得過下官，何不派遣麾下某位將領率領琅琊將士趕來助戰，戰後自然而然地接過齊郡都尉一職？」
「下官知道，大人治下的城陽各縣，領兵都尉只負責訓練士卒保境安民，並不干預地方行政，對吧大人？」
劉存笑道：「沒錯！軍人不干預地方行政，同樣是歷朝歷代的規矩，反而是官總能夠兼領兵權。景春兄，謝謝了！如此深情厚誼，劉存記在心上！」
焦和哈哈一笑，客氣幾句便站起來告辭。劉存將焦和一直送到大門口，兩人一路有說有笑，羨煞了進進出出的諸多官吏。
等劉存再次回到公事房，公孫沛和管寧已經坐在他的辦公桌前方，剛才劉存與焦和相互試探相互交底時，公孫沛和管寧就在裡間靜聽，此刻兩人的意見非常一致：
「焦和主動示好，希望與主公結交，定是從朝中獲得了消息，借此機會表明心跡，希望主公盡快健全刺史府衙門，一句話——建衙！」
之所以說是建衙，不敢言開府，原因是建衙與開府絕不一樣，大漢朝對開府的規定和限制非常嚴格，只有三公和大將軍才能根據定制獲准開府，組建自己的民政和軍政班子。
建衙則沒有那麼嚴格的限制，各州刺史本來就有設於各州的刺史府，每個郡的郡都尉也有資格建立自己的軍政衙門，每個郡也都可以單獨建立自己的鹽鐵衙門。
劉存和他的麾下心腹要做的就是建衙，不過在外人看來，只是換個寬敞地方辦公居住，再補足青州刺史座下長期空缺的官吏，將刺史府衙門弄得氣派威嚴一些。
實際上，劉存和他的心腹謀士們是建立一個健全的軍政班子，借大亂之際一舉將整個青州的行政權力和軍權收回來，逐步推行各項新政，最終把青州刺史府建設成為統轄青州軍政大權的強力機構，這個機構還有個世人耳熟能詳的名字——幕府。
早在五個月前，大漢宗親、九卿之一的太常卿劉焉有感於天下叛亂四起，向朝廷提請恢復漢成帝時期的州牧制度，任命宗室或者重臣為州牧，理由非常充分，而且針對時弊：「刺史太守貨賂為官，割剝百姓以致離叛，可選清名重臣以為牧伯，鎮安方夏。」
劉焉的提議，被朝中武大臣認為是在朝廷和地方郡縣之間，再增設一層
權力機構，皇帝任命的州牧權力凌駕於地方太守之上，便於總攬各州軍政大權，威懾不臣，防微杜漸，以到達安定百姓天下太平的統治目的。
皇帝劉宏與朝廷武百官經過數月討論，再看到如今大漢天下暴亂四起，特別是前泰山太守張舉和中山太守張純的大規模叛亂，嚴重動搖了大漢王朝的政權，所以，皇帝和武百官逐漸認可了劉焉的意見，並已開始制定相關制度，不久將會正式向天下頒布執行州牧制度。
劉存和他的心腹們早已得到消息，一直以來都在為此日夜努力，就連劉存的大舅哥糜竺，為了劉存順利上位，如今還在頻頻往來於琅琊與洛陽之間