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京畿三輔、豫州、兗州、青州因旱災和蝗災引發的饑荒越來越嚴重，災難最重的中原地區已是赤地千里餓殍遍地，早有預見的各地豪族囤積巨量糧食，藉機哄抬糧價,兼併土地，活不下去的民眾不是舉家逃難，就是忍無可忍之下揭竿而起，大漢王朝再次陷入劇烈動盪之中。
密密麻麻如同蛾蟻般的災民湧向南面的荊州和東面的徐州，數十萬拖家帶口的青州災民源源不斷南下琅琊王國，王國北面的姑幕、東武、諸縣的政務與治安因巨量災民的到來而癱瘓，田地裡尚未成熟的糧食被飢餓的災民啃噬一空，各縣官員嚇得緊閉城門，緊急派遣一批批信使，策馬趕赴王城向國君劉璽告急。
就在此時，又一個噩耗傳來：
郡國中尉蕭建率領的五千官兵被兵力大增的黃巾賊寇一舉擊潰，東莞、東安兩縣城淪陷，副將董階戰死，兩縣縣令及數十官吏被賊寇斬首示眾，魂飛魄散的蕭建在三百殘兵的拚死護衛下南逃莒縣。
琅琊國上下一片震驚，不知兵事的國君劉璽魂飛魄散，左右武驚慌失措，年邁的國相陰德拖著病體，急報徐州刺史請求援兵的同時，匆忙抽調郡國南部各縣三千官兵趕赴莒縣，責令中尉蕭建穩紮穩打將功贖罪，隨後向整個琅琊郡國各縣發佈徵兵令。
由於北面姑幕、東武和西面的諸縣不但緊閉城門毫不作為，還非常無恥地散佈「夏河富裕、劉存仁德」的消息，導致巨量災民湧向劉存主政的琅琊縣。
截止六月初十，高達十五萬青兗災民聚集在夏河城外，劉存和全縣官吏承受巨大壓力，一面派遣縣尉王杞率部維持秩序，一面緊急調集糧食賑濟災民。
好在魂飛魄散的各大家族在劉存的敲打下，紛紛搭建粥棚賑濟流民，劉存緊急抽調經過兩個月初步訓練的五千民團，換上軍裝拿起武器，分赴周邊各鄉嚴密警戒，這才勉強保住了全縣的安定和田地裡尚未收割的糧食。
下午時分，出城安撫災民返回縣衙的劉存再次召開緊急會議，看到手下官員一個個手足無措惶恐不安的樣子，禁不住失望地歎了口氣。
主簿郭棠等人聽到劉存的歎息聲，一個個垂頭喪氣羞愧不已。
數日來，要不是劉存及時調遣自家數千僕從，順著城牆外圍緊急搭建兩百五十個賑災粥棚賑濟災民，劉存本人不顧安危每日均深入災民之中安撫慰問，與此同時果斷斬殺三百餘名混在災民中的蠱惑者，恐怕整個琅琊縣境早已千瘡百孔了。
劉存本想向大家通報一下嚴峻的形勢，告訴大家後面還有無數災民源源不斷湧進來，然後分派些任務下去，鼓鼓勁讓大家齊心協力一起面對，可看到滿堂官吏如此的精神狀態，劉存心冷了，再次掃一眼堂上眾人，不悅地問道：「孟大人還沒回來？」
眾官吏抬起頭，很快又無力地垂下，最後還是頗有擔當的郭棠緩緩站出來，神色複雜地向劉存拱拱手，無可奈何地稟告：「大人，孟大人恐怕再也不會回來了。」
劉存愣住了，明白過來頓時勃然大怒，剛要站起痛罵孟煥的無情無義，身後的衣衫被拉了一下。
劉存下意識回頭，看到端坐身後的心腹幕僚公孫沛微微搖頭示意，只能強忍滿腔憤怒，擺擺手把眾官吏全都打發了。
公孫沛把滿腹憂憤的劉存請到後院臨時公事房，數日來為組織災民分流墾荒忙得焦頭爛額的趙溶立刻放下手頭事務，給臉色陰沉的主上劉存端來杯茶水，在公孫沛的示意下坐在劉存的左手邊。
等劉存喝下半杯茶水，公孫沛才嚴肅地問道：「主上認為手下官員中，有誰可以托付重任嗎？」
劉存再次歎了口氣，搖搖頭無奈地說道：「路遙知馬力，事到臨頭，這群官吏中還真是沒有一個敢於擔當的人啊！」
公孫沛微微點頭：「那麼，主上認為對他們發怒有用嗎？」
劉存一愣，立刻明白過來，放下茶杯恭恭敬敬地向公孫沛施禮：「謝謝先生及時制止我的怒氣，否則不但於事無補，恐怕還會讓人惱羞成怒，甚至心生怨恨，今後就不好相處了。」
公孫沛欣慰不已：「主上不必如此，到目前為止，主上的所有應對都非常正確，屬下不但看到了主上仁德，還看到了主上高超的駕馭能力和政治智慧。」
劉存擺擺手：「別抬舉我了，要不是提前準備兩個多月，危難之時大家群策群力共度難關，恐怕我也只能像各縣那些無良官員一樣，緊閉城門任由成千上萬災民自生自滅了！如今看來，災民的數量遠遠超出原先的估計，雖然五日來，我們已經分期分批把兩萬災民接到小珠山開荒自救，可眼下災民越來越多，若是安撫不好，或者黃巾細作混雜其中煽動蠱惑，整個局面隨時都有失控的可能啊！」
公孫沛連連點頭，站起來從書櫃裡拿出地圖，放到疑惑的劉存面前攤開，然後向另一旁的趙溶點頭示意。
趙溶直起腰膝行半步，靠近劉存微微一笑，指著地圖上新標注的一個紅點詢問劉存：「主上知道這個地方嗎？」
劉存細細一看，發現這個點位於正在開發的小珠山西北三十五里左右，正好處在小珠山和廢棄的黔陬縣城中間，立刻明白趙溶和公孫沛的意思：
「二位的意思是此地可以安置些災民？可這地片方位於齊長城之北，屬黔陬管轄，超出本縣地界很多了。」
趙溶和公孫沛相視一笑，向劉存低聲解釋：「主上，這個地方原來有座小城池，地名叫枳縣，本朝光武年間屬琅琊郡管轄，後因地
地處偏僻，水災瘟疫頻發，此城人口驟減，直至五十年前完全廢棄。」
「前日屬下在伯燾兄提醒之下，親自騎馬前往察看，發現此地只剩下個七十餘戶的小村，周邊方圓五十里已變成荒無人煙之地，雖然名義上屬於黔陬地界，但小小黔陬縣城去年慘遭黃巾焚城，如今仍是一片人跡全無的廢墟，屬下等反覆權衡得出結論：黔陬已經名存實亡了！」
劉存再次盯著地圖，反覆考慮過後得出了同樣結論，抬起頭對兩位心腹幕僚笑道：「既然這樣，咱們就幹吧，這片地方開墾出來，至少能安置三五萬災民。」
公孫沛輕撫長鬚，頗有深意地含笑問道：「主上，這片地域水流充沛，地勢平坦，土質肥沃，可主上投入巨大人力物力開墾之後，將來如何保住這片土地？難道主上已經非常富有，以致毫不在意為他人作嫁衣嗎？」
劉存心中一凜，看了看滿臉微笑的公孫沛，再轉向含笑不語的趙溶：「你們的意思是，徹底拿下？」
趙溶搓搓挺直鼻子下的漂亮小鬍子，生出兩根修長的手指再次指向地圖上的紅點：「主上請看，嚴格來說，小珠山及黃島周邊地域，均不屬於琅琊縣地界，而應屬於現已廢棄的黔陬地界，既然主上已耗費巨大精力、投入大筆金錢開墾小珠山及黃島，為何不順勢將這片本屬琅琊的舊地，一同置於主上管轄之下？」
「而且這片寬闊土地遠離夏河城，地勢平坦，無遮無避，東面三十五里就是主上正在大興土木的小珠山和黃島，若不徹底佔據這個地方，將來如何保住身後的小珠山、黃島及大片土地？」
劉存徹底明白了：「看來大家都想在此築城了，說不定二位先生還想借此良機，以保境安民為由，讓我去說服國君，批准重建本屬於我琅琊王國的枳縣城，如此一來，既能安置巨量災民，消除暴亂隱患，還能為國君樹立威望的同時，有效穩定王國統制，一兩年後即可為國君增加稅賦，一舉多得啊！對吧？」
趙溶和公孫沛撫掌而笑，對劉存敏銳領悟力和政治嗅覺欣賞不已。
大笑之後，公孫沛嚴肅地更正：「主上，咱們不是重建枳縣城，而是修葺枳縣城，重建需要上書朝廷，獲得批准方能實施，而修葺只需我琅琊國君一句話即可，區別巨大，主上不能不察！」
劉存算是開眼界了，凝望一臉嚴肅的公孫沛和趙溶好久，拱手致禮大聲感歎：「二位先生大才啊！我劉存何等幸運啊！」
公孫沛和趙溶急忙匍匐致禮，齊聲感謝劉存的信任和器重，然後一個說這是屬下分內之事，一個說值不得當不得主上如此謬讚，弄得劉存更為感慨。
劉存親自去砌上一壺新茶，回來為兩名同樣心腹幕僚緩緩斟滿，待兩人品嚐之後，非常認真地問道：
「二位先生，以我對國君的瞭解，在如今內憂外患危機重重的嚴峻局勢下，他會同意咱們修葺枳縣城的，僅是安置近十萬災民這一理由，就能讓國君無法拒絕，只是，我們該推薦誰來擔任枳縣的縣令呢？」
趙溶笑了笑：「主上，為何要重設縣令？咱們準備修復的不是『枳縣縣城』，而是『枳城』，我大漢近四百年來，從沒有任何規定說，一個縣不能有兩座城池啊！」
「沒錯！屬下也是這個意見，如此一來事情更為簡單，國君那邊也無後顧之憂了！以大漢幾百年來州郡劃分之慣例，哪怕將來天下安定，嫉妒之人重提枳城歸屬之事，也會各有道理糾纏不清，到頭來朝廷大多會保持現狀，不了了之的，何況，主上以為從今往後，大漢朝還能安定下來嗎？」公孫沛似笑非笑地望著劉存。
劉存聽完佩服不已，唏噓片刻哈哈大笑，站起來握緊拳頭沉聲吼道：「築城——」