有越以來，就有著「外姓不封王、封爵不裂土」的傳統，便是宗室諸王就藩，也是不裂土、不臨民。兩百餘年來，這個傳統就破過兩例，一是封曹氏外姓為固原郡王，造成曹氏割據關中的事實；一是封奢文莊為晉安侯，割晉安府以自立，終在東南大患——這時候又迫於形勢以實封以賞林縛「造社稷、安宗廟」的功績。
殷商時有封國名崇，大體在西秦郡境內，林縛以再造社稷之功，裂土實封崇國，當然不能從曹家手裡佔地盤去，而是要將崇州、鶴城、江門、虞東、泗嵊五縣以及蠻荒之地夷州割出來以為崇國封邑。
林縛沒有足夠的人手去分別掌握江寧跟淮東兩套班子，淮東所轄的徐泗、淮海、浙東、浙南、閩東等地，其財政、民政、軍政、監察等諸多事務，都要跟江寧進行融合，淮東諸人也都要逐步的掌握江寧的核心權力，又怎麼可能有心思跟精力去搞兩套班子？
但是眼下，林縛對江寧還不能談得上完全的掌握。
融合的好處就是效率提高，節約人手，不利之處，就是難免要受張晏等對抗淮東的外系官員制肘。
江寧的財政，除了供養淮東兵馬外，還要供養淮西、池州、荊湖、湘潭等軍。
一旦讓淮東完全融入江寧，其他勢力必然也會理直氣壯的要跟淮東平分江寧財賦——所以林縛一面要將淮東融進到江寧來，另一方面還要保留一塊自留地，以保證將來能靈活自如的調整財賦軍資。
崇州是淮東真正崛起的根基之地，鶴城、江門、虞東、泗嵊等地，都是林縛在經營崇州之後，新置的四縣，實際也是崇州的外延——這五縣之地，大體只有淮東目前控制區域的十分之一不到，但實實在在是淮東的精華之所。
崇州五縣大約直接掌握了江寧此時所控制區域的八成造船及海貿規模，江寧給摧毀了一番，兵械打造也就幾乎都集中在崇州五縣。此外，崇州五縣年產精鐵達到兩百萬斤，糙鐵八百萬斤，也差不多佔了江寧控制區域的五成以上；崇州五縣各織染工場的用工規模達到兩萬餘人，黑水洋船社以及淮東錢莊總號都在崇州，淮東水營的主駐軍港都在崇州五縣範圍以內——多年來，淮東軍的軍養，崇州五縣直接供給比例差不多達七成。
崇州五縣是實施土地新政最徹底的區域，擁有耕地達四百餘萬畝，土地開發及溝渠堤塘等建設，已然超過江南五府，以稻麥棉桐種植為主。雖說從崇州五縣直接徵收的稅糧只維持在五十萬石左右，但五縣民間每年能徵購的米糧也在百萬石規模左右。
崇州五縣約有人丁百萬，受林縛的影響也最深，也最為忠誠，兵戶約佔其半，有丁壯從軍，是淮東軍的中堅骨幹。
通過裂土實封，將淮東這一塊精華區域割出來，將崇州五縣控制在手裡，就意味著在江寧財政體系之外，林縛每年就還能直接掌握價值三百多萬兩銀的資源用於兵備，而不受別人制肘。
夷州雖然目前還僅是只投入、無產出，但夷州島的潛力極大；實際上，林縛此時就削減對夷州島的投入，每年還是能抽出二三十萬石糧以相當的煤鐵來。
只是林縛更注重夷州島開發後的後期潛力，沒有此時就殺雞取卵。
將崇州五縣及夷州單獨割出去，列在江寧財政之外，而將淮東其他區域事融入江寧來，淮東就可以堂而皇之按照兵額比數，跟淮西、池州、湘潭、荊湖分享江寧財政，省得到時候在朝堂之上，張晏、程余謙等老臣跟淮東炒作一團。
外人又怎麼知道淮東的虛實？
淮東兵馬實際已經控制淮東、徐泗、江南、兩浙、閩東等區域，淮西、池州、荊湖、湘潭等四鎮控制區域加起來，也只能跟淮東相當，財政實力遠弱之。
在這種情況下，林縛這時候願意將淮東的其他地區都交出來「共治」，而僅僅只割崇州五縣封治，實在也算不上過分。
想當年漢末曹賊奉天下以令諸侯，直接就割半個山東為封邑。相比較而言，林縛胃口還是小的，才五個縣而已，實際上四個縣還是新置的。鶴城、江門在五六年前還是荒草地，虞東倒是太后的宮莊所在，奈何林縛也沒有歸還的意思，嵊泗縣根本就是以前東海寇佔據的海島，夷州島更是蠻荒瘴疬之所。
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衛尉為九卿之一，加到林縛的頭上，實為虛銜，以示林縛有執掌宮禁之權，將京營都督與樞密使兩職合起來，也就將禁衛、京畿防務以及樞密院三個層次的兵權都集中到林縛一人身上。
樞密院與六部並列，其下轄監令丞吏等輔官，也都由林縛設立並推薦任命，淮東諸人暫時不會大規模的分散到六部去，主要還是集在樞密院以佐林縛執掌軍政。
除了林續文以副相兼領戶部、黃錦年執掌兵部外，黃錦年之子黃承恩進入刑部任員外郎，葛司虞將入工部侍郎，主持工部所轄的水利營造；林庭立將調江寧入都察院任左副都御史。林續祿本有功名在身，林庭立進中樞，他便回東陽出任東陽知府，繼續代表林氏控制東陽府，陳華文交卸兵權之後，林縛薦他出任廬州知府，也是對陳氏投附的回報。
崇州五縣單列出來，海陵府就剩下海陵、興化、皋城、建陵四縣，林縛薦吳梅久出知海陵，；除此之外，其他諸人，基本都進入樞密院體系。
林縛也是信奉「槍桿子裡出政權」，不希望在軍政上給外人制肘，淮東諸人也應主要團結在樞密院周圍，也不應給分散開。
這邊大義名份定下來，林縛就大張旗鼓的組建樞密院。
依照淮東軍司之前的架構，樞密院仍舊設水軍、步軍、馬軍三司以及糧械、戰訓、教習、律紀、軍情、軍醫等監，曹子昂都將調回江寧來，以補充人手的不足，與秦承祖、高宗庭、宋浮、林夢得、孫敬軒、孫敬堂、王成服、孫文炳、胡致誠、朱艾、武繼業等人一起，又將虞萬杲的子侄虞文澄、虞文備徵入樞密院任將職，將樞密院的體系撐起來。
崇州五縣裂為崇國，林縛委任李書義為崇國相，階同知府，以掌民政；但海貿、釐金局、工坊、軍械、鐵作、船場等事務，有專人分管的，依舊由孫豐毅、周廣東等人分管，沒人分管的，由樞密院直領，最終還是歸屬到樞密院諸監司體系之下。
步軍司所轄長山軍、崇城軍、淮陽軍、鳳離軍保留不動，津海軍除一旅精銳留在崇州為衛營外，其他悉數調入江寧。
林縛並無意將禁衛跟京營軍分成兩個系統，徒增麻煩，他一身兼領衛尉、京營都督兩職，實際將京營軍及禁衛統稱禁營，也仿樞密院分設水、步、馬三軍：
設禁營水軍，將原津海、廟山等部水軍編入，補入輜兵，兵額定為一萬，以楊一航為都指揮使。
設禁營步軍，以趙虎都指揮使，以原津海軍主力為骨架，補入輜兵，兵額定為兩萬，負責皇城、外城以及京畿諸縣的防務。
設禁營馬軍，以周普為都指揮使。淮東就那麼點騎兵，也只能一套班子掛兩套牌子。
當然，禁營三軍也都受樞密院水步馬三司轄管，以最終保證軍政大權能集中使用。
禁營軍主要衛戍跟控制江寧，作戰的任務減輕下來，故而不是林縛接下來要加強的重點。
浙東地區脫離戰事的威脅，與海陵、淮安兩府，都將改由江寧六部直轄，但在閩東、浙西、徐泗、池州、淮西、荊湖、湘潭、南陽、河中等地，都還直接面臨戰事的威脅。
林縛將在樞密院下設行營轄這些地方的軍政，岳冷秋以樞密副使、江西招討使兼領池州行營總管、知池州府事，負責池州行營，以六萬兵額為限，調拔錢糧。
董原以樞密副使、河南招討使兼領淮西行營總管，負責淮西防區，加兵部尚書銜。以十一萬兵額為限，扣除地方稅賦後，補撥錢糧。
胡文穆以樞密副使任荊湖行營總管，負責荊湖防區，共六萬兵額。
原潭州知府兼督兵備事張翰以樞密副使，加兵部侍郎銜，兼領潭州行營總管，負責湘潭防區，共編五萬兵額。
浙東諸府縣脫離戰事的威脅，浙東行營裁撤，另設浙西行營，傅青河兼領總管，分設水步都指揮使，周同任浙西行營步軍都指揮使，原浙東行營軍，除必要留戍地方兵力，步軍都編入崇城軍，兵額增加四萬；任粟品孝為浙西行營水軍都指揮使，孫文輝任副都揮使，原浙東行營水營兵馬，與白淖軍整合編入，兵額為一萬。
設閩東行營，以周同為總管，所轄兵馬為原閩東行營軍不變。
設徐州行營，劉妙貞任行營總管，與徐泗行營軍合併兵額也增至四萬。
此外，弋江、青陽、南陽三縣從池州府分割出來，與廬州府一起，合併為一個防區，為江寧西屏，敖滄海兼領弋江鎮守，東海府軍將編入長山營，兵額四萬。以內河戰船為主的第三水營，將與第二水營換防，進入弋江協防，實際淮東屯於弋江、廬州的兵力，將多達六萬眾。
山陽為徐泗防線內側最重要的支撐，將山陽、泗陽、沐口等城寨分割出來，當列一防區，以寧則臣兼領山陽鎮守，第二水營也將主要駐戍於淮口，總兵力約計四萬。
除去地方兵備不算，江寧所轄，由樞密院及兵部造冊的正卒兵額約計五十二萬有餘，其中淮東兵力一增再增、一擴再擴，此時已經達到二十四萬之巨，除了地方衛戍兵馬及水軍外，野戰步卒就達到十二萬之眾。