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１９３２年７月２日，即羅斯福在芝加哥發表接受總統候選人提名演說的翌日，著名漫畫家羅林·柯爾比在報紙上發表了一幅漫畫：一個疲憊的農民倚鋤仰望天空掠過的一架机翼標有"新政"字樣的羅斯福座机，那迷惘的表情中透著些許希望，自此，"新政"一詞就作為羅斯福施政綱領的鮮明標志不脛而走。 羅斯福在１９３２年７月２日發表演說時，其關于"新政”的學理性概念以及明晰細致的藍圖并未形成，只是具備了一個大体的輪廓和意向性的原則目標。羅斯福很善于感受公眾的情緒，他后來的那些沒有先例的大膽行動的表層之下往往閃爍著直覺的智慧火花。他看到美國人民在無助的困境中渴望試驗，渴望試驗只要能顯示出運動或新穎事物的意思就行，渴望新的轉机，只要不是照舊按部就班死气沉沉就行。他表示自己看到了成千上万美國人的面孔，“那是迷了路的孩子們常有的絕望表情。"因此，羅斯福能夠對民眾意愿、社會輿論加以引導和必要的推動，把群眾的愿望轉換成政策。他所接受的社會哲學、政治學理論和經濟學知識的教育与胡佛大致相似，胡佛固守自己的信念，往往是在經營管理人員的精細气氛中謹慎行事，未免匠器大重。羅斯福則關注結果而不是抽象原則，感情充沛而又從容自信。胡佛很少公開向人民表明他正試圖做些什么，他甚至在公眾場合盡量避免提到或使用"蕭條"這個詞，而羅斯福往往能夠在一項政策實際上并不存在的時候就清楚而有力地說明其指導方針。在羅斯福一步步地走進白宮的過程期間，美國面臨著一個全新的局面，為人們普遍熟知和易于接受的傳統理論已不能給他多少啟迪和指引，這就勢必出現一個摸索、在紛亂和挫折中尋求出路的階段，而這時只有具備勇于試驗的精神和不畏懼犯錯誤的膽略的領袖才能實行“新政"。羅斯福不拘泥于陋習陳規，乘飛机直抵芝加哥提名代表大會并破天荒地親自發表演說——這一行為本身就具有強烈的象征意義，這种充滿活力和獨創精神的舉動給人民以惊醒。正是在這個意義上，理查德·霍夫施塔特認為，"新政"的核心，与其說是一种政治哲學，還不如說是一种气質，一种植根于勇于在未知領域大膽行動而不懼鑄成大錯的信心的气質。羅斯福在當總統后舉行的首次記者招待會上把自己比作橄欖球場上的四分衛，四分衛知道下一次如何打，但超過這一點他就不能預測或硬行安排，因為"以后的打法將取決于下次取得的結果"。因此，不能一開始就把"新政"視為一种宏偉精致、面面俱到的且寓意深遠的治國計划。在"新政"實施的６年多時間里，既有一系列臨時緊急措施，更有不少深思熟慮的計划，也有作為迫于各方壓力的折衷或妥協的結果，故從純粹的經濟學角度看，其中難免有互相牴牾和彼此消解之處，但是從政治策略方面考察，它們卻具有明顯的一致性或內在聯貫性。 确實不能簡單地把"新政"等同于一系列權宜之計或急就章的大棋盤。有些觀察家在審視他的各項措施的產生過程時，過分強調它們往往是极其隨便或一時心血來潮的標新立异的產物，從而得出結論說，羅斯福取得的成就純屬偶然，就像隨隨便便地放上几槍也會有可能擊中靶子一樣。其實不然，"新政"有著极其深遠的社會背景和思想淵源，它与羅斯福的成長歷程、所受教育、個性品格、政治信念、領導作風，以及進步運動、當時的輿論壓力、西奧多和威爾遜的政治主張等等因素，都有著或隱或顯、或疏或密的關聯。它在羅斯福的紐約州長任內已顯露端倪。自羅斯福宣布競選總統提名之日期，他麾下的那個主要由專家教授組成的“智囊團"就開始為擬定"新政"政綱，"參考了上千种書籍，借鑒了大量以往政治經驗。"這個人才濟濟、日益壯大的顧問隊伍代表著各种政治觀點和經濟主張，羅斯福則是"万向節、配電盤、變壓迫"。事實表明，正因為如此，當時兩大党的頭面人物中，唯有羅斯福能夠拿出一份与經濟大蕭條作斗爭的建設性的進步綱領。 羅斯福的競選總部設在紐約市麥迪遜大道３３１號一所不太引人注目的辦公樓里，這個匆忙組建的机构有工作人員６００多人。依照慣例，羅斯福任命法利取代拉斯科布擔任民主党全國委員會主席。法利和莫利在工作上作了嚴格分工：法利負責在全國拉選票，他精通戰略，熟悉細節，樹立了現代總統競選的模式；莫利負責率領"智囊團"為羅斯福气草演說稿和備忘錄。"智囊團"在一個問題上達成了共識，即繁榮的基本前提是消費，因而要設法提高社會購買力。他們殫精竭慮、共同提煉出來的精華都匯聚在羅斯福的１６票主要演說稿中。 部分地由于想要證明自己精力充沛，平息關于他的健康狀況的各种非議，部分地由于要利用個人魅力作為資本，羅斯福選擇了巡回旅行的"樹樁演說"的競選方法。１９３２年９月１２日，由６節車廂組成的競選專列從奧爾巴尼駛出，隨行的有埃莉諾和儿子吉米、利漢德小姐、莫利、法利、沃爾什、參議員基·普特曼、記者、技術人員、保安人員以及"紐扣俱樂部"的成員馬·文·麥金太爾等。羅斯福專列首先橫穿北美大陸，抵達西海岸的舊金山，然后調頭到洛杉碼、西雅圖、亞利桑那、新墨西哥、科羅拉多、內布拉斯加、衣阿華、伊利諾斯、底特律。然后他又去了南部諸州，還有一次到了屬于共和党勢力范圍的新英格蘭。他總共發表了１６次重要長篇演說和６７次短篇演說。作為一名競選老手，他依舊針對所在地的具体情況把每一篇演說內容限定于一個重要的問題，這樣，他就等于費盡心力地談到了各种不同主題：關稅政策、農業計划、公用事業、財政公開、管制證券經營、消除貧困等。他在很多問題上并不單刀直入地明确表態，而是盡量多留些余地，以便使自己處于不易受攻擊的穩固位置。但是，所有的演說都貫穿著這樣一根紅線，即通過抨擊胡佛政府來強調改變現狀的必要性和緊迫性。他對胡佛政府進行了多方面的嚴厲批評：它通過其虛偽的經濟政策鼓勵了投机活動和生產過剩；它极力地低估大蕭條的嚴重性；它錯誤地將經濟崩潰的原因歸罪于其他國家，它拒絕承認和糾正國內的弊端；它遲遲不發放賑濟并且忘記了實行改革。 對此，胡佛展開了有力的反擊。他發表了９次重要演說。他認為促成大蕭條的是一些他不能控制的情況和事物——世界大戰后遺症、經濟的過度膨脹、投机行為、１９３１年歐洲經濟的崩潰，以及由此而產生的金融的影響和消費的下降。他重申自己的基本信念：聯邦政府職能不能擴大、有秩序的個人主義与机會均等。他集中火力抨擊羅斯福政綱中他稱之為"激進主義、集体主義和隨意的試驗"的那些部分，聲稱這些東西將導致滅絕自由、希望与机會的專制官僚主義統治下人的規范性。他鎮靜地勸告美國人民千万不要被政治蠱惑家的口號弄得惊慌失措或病急亂投醫。他提醒同胞們注意：“今后我國１００年往何處去，關鍵在于是恪守美國傳統，還是亂搞什么新花樣。"胡佛的內閣成員也來幫他掠陣，農業部長阿瑟·Ｍ·海德指責羅斯福是個"典型的騙子宣傳家"，海軍部長查爾斯·Ｆ·亞當斯預言如果羅斯福當選，將有１億美國人的身家性命難保。胡佛還請出前任總統柯立芝發表演說，以壯自己的聲威。但這一切努力均無助于挽回日益加劇的頹勢。７月底胡佛粗暴地鎮壓索取退役金的失業退伍軍人，成為大蕭條及其對人民造成危害的一個可悲而發人深思的紀念。胡佛失當的舉措遭到廣泛的聲討，這也加深了人們對像他這樣的不顧人民死活且冷酷無情的總統的印象。這位曾在１０多年前成功地向歐洲１．５億人口發放救濟的救星，現在卻振振有詞地堅決反對任何直接的政府救助。在舉國饑餓的陰晦日子里，他卻讓新聞記者拍下了他在白宮草坪上喂狗的照片。外出競選的胡佛所到之處，人們報之以噓聲、怪叫、慍怒、木然的沉默、臭雞蛋、西紅柿，以及"絞死胡佛"、"打倒凶手"的口號和標語。他面對听眾寥寥的場面顯得局促不安，加之几年來在白宮被大蕭條折磨得精疲力竭，明顯地迅速蒼老的他面色灰白，皺紋深陷，眼圈發黑，緊握講稿的雙手不時地顫抖，雕塑家格曾·博格勒姆說：“如果你放一朵玫瑰花在胡佛手里，它就會枯萎。"胡佛在最后一次演說中費力地舞動著手臂，警告選民們如果羅斯福當選，成百的都市、成千的城鎮將長滿青草，雜草還將蔓延到百万個農場的田野上。在此之前，《文摘》雜志的民意測驗預言羅斯福將大胜，賭博公司賭胡佛會贏的賠率是１︰７。 羅斯福在競選期間的演說沒有也不可能預告出"新政"的全部內容，只是他在９月２３日舊金山聯邦俱樂部的演說，卻基本上大体闡明了"新政"所將遵循的新道路及其包含的政治哲學。首先，他表示這次演說主要是談一談普遍原則意義上的政府職能，并強調美國這個嶄新而富于活力的國家正處在飛速變化和發展的過程之中。在喚起听眾對美國民主發展史和政府對工業的巨大促進的愉快回憶之后，他話鋒一轉，指出美國在啟發展過程中業已抵達一個新的分水岭：從前，由人民管理的政府和可供開發的廣闊大陸為美國早啟發展提供了無比优越的條件，隨后的工業革命又為所有人帶來了物質丰饒的希望。政府在那個人人机會均等的擴張時期采取了有促于工業發展的不干預政策，但美國的生產力和自然資源被一些殘酷、貪婪的掠奪者所控制和浪費，于是轉折在世紀交替之際發生了，最后的邊疆消失了，工業組合已成為巨大的不受控制和不負責任的國中之國。受到威脅的人民要求政府加強對經濟生活的明确控制，因而就產生了西奧多·羅斯福的"公平政治"和威爾遜的"新自由"政策，而目前１９３２年的美國已然面臨著經濟寡頭制控制全國工業并統治經濟生活的嚴峻現實—— “顯然，這一切都要求我們重新評价和核定原有的价值觀念。一個要建設更多工厂的人，一個要修筑更多鐵路的人，一個要組建更多公司的人，這樣的人既可能有益于社會，但也同樣可能是一种禍害。從前那些大投机商和金融寡頭們只要開發或建設什么，我們就什么都可以給他們的日子已經一去不复返了。我們現在的任務不是探測或開發自然資源，或者去生產更多的商品，而是更冷靜、更平穩地管理好已有的資源和工厂，為我們的剩余產品重新開辟國外市場，解決消費不足的問題，按照消費狀況調整生產，更公平地分配產品和財富，使現存的經濟組織服務于人民。開明管理的政治時代已經到來。 “現在，在更嚴密的經濟結构里，集中的、好大喜功的金融部門也已不再是眾望所歸的公平，而成為一种威脅。……今天，我們就要改造和重新掌握我們的經濟部門。在我看來，政府在它与其業的關系方面的任務就是協助制訂經濟權利宣言，建立合乎憲法的經濟秩序。……當前的情勢表明，建立這樣一种秩序不僅是政府應該采取的正确方針，而且也是保證我們經濟結构免遭風險的唯一路線。現在我們都已知道，如果不能實現均勻一致的普遍繁榮，也就是說，如果購買力在全國人民各個社會集團之間得不到很合理的分配，那么這些經濟單位就不能存在。"１ ------------------- １《羅斯福選集》，商務印書館１９８２年版，第９—１０頁。 ---- 羅斯福在這里已經明白無誤地指出，美國資本主義已經發展到了壟斷階段，自由放任主義和到處是擴張机會的"偉大時代"已成為過去，"自然經濟力"的枯竭要求政府介入并指導創建新的經濟秩序。“政治家的任務從來就是根据社會秩序的變化和發展去重新規范這些權利。新的情況向政府和管理政府的人提出了新的要求。"他進而指出，政府必須加強干預和調節經濟的職能，"必須限制投机倒把、操縱市場，甚至金融家的活動，我必須作為必要而接受這种限制，目的不是妨礙個人主義，而是去保護個人主義。” 羅斯福的這篇演說被有些研究者和傳記作者譽為"某种意義上的'新政'的經典性憲章"。羅斯福在這里首次從普遍原則意義的角度闡發了他關于政府職能的哲學思考——政府職能不能一成不變，而要順應社會經濟發展規律或歷史潮流作出相應的的調整和改革。 羅斯福在演說的最后部分鄭重指出：“管理政府包括制定政策，以及應用政治技巧去盡可能實施政策而又同時獲得普遍擁護這樣一种藝術；要善于規勸、領導、有所犧牲和不斷的進行教育，因為政治家最偉大的責任就在于教育。"這就道出了羅斯福的施政風格和領導藝術的精髓：為了作出明智的選擇，公民們應該受到教育和規勸。"政治家最偉大的職責就是進行教育"，這句話預告了許多將要發生的事情——娓娓道來的"爐邊談話"、頻繁的記者招待會、在貫徹"新政"原則時不搞一刀切，以及羅斯福在孤立主義籠罩全國的情勢下如何經過漫長、微妙、耐心、曲折的道路引導美國人民終于認識到：他們國家的安全和整個人類的未來取決于他們是否參与一場他們所厭惡的戰爭。 大選前夜，羅斯福對達切斯縣的鄉親們作了最后一次演說，這是一次傾吐他肺腑之言的誠摯的談話。他動情地回顧了他這次旅行全國的競選歷程，"我究竟跋涉了多少英里，見到了多少人民，這已無關緊要，真正具有永恒价值的是那些向我們揭示事物本質和全部意義的生動的瞬間光華。……一個人經歷了多年的社會政治生活會變得明智起來。他明了當人們贊許的光華降臨到他頭上時，并不一定是因為他本人有多么重要，而是因為在人類變遷与進步的漫長過程中這一短暫的瞬間，人類的某种共同的意志在他身上令人滿意地体現了出來。如果這就是你們的決定，我就要以和你們的偉大信任相适應的謙虛精神努力實現你們的偉大片許。” １１月８日夜，羅斯福身穿深藍色背心，挂著閃閃發光的大學生聯誼會會員章，坐在紐約市比爾的摩飯店的民主党總部，收听大選的進程報道。凌晨零點１７分，大局已定。羅斯福以２２８２万張選民票對胡佛的１５７６万張而大獲全胜，選舉人票是４７２票對５９票，胡佛僅在６個州獲胜。羅斯福還在過去從未支持過民主党的２８２個縣擊敗胡佛。在國會選舉中，民主党在參議院以５９票對３７票占多數，在眾議院以３１２票對１２３票占絕大多數。在州長選舉中，共和党人僅有８人當選。 小阿瑟·施萊辛格精當地概括了胡佛失敗的悲劇之關鍵所在：“從气質上講，他是一位教條主義者，他傾向于按照种類區分事物并將策略問題看成是原則問題。在他的任期快要結束時，他的意識形態情緒增加了。他的悲劇在于，他有很高的理想，但是缺乏靈活性，他的奮斗毀于自身的固執。"另一位歷史學家拉爾夫·德·貝茨在評价１９３２年大選時認為，這次選舉"意味著對這种竟能容忍如此普遍的人類災難的經濟制度必須作重大的改進，并且，一個不能也不愿采取足夠措施來解決現實問題的政府必須撤換掉"，也意味著"公眾理解到，只有聯邦權力才是足以對付這种國家災難的唯一源泉，也才使公眾接受大幅度地增加并使用這种聯邦權力。"１ ------------------- １拉爾夫·德·貝茨：《１９３３—１９７３年美國史》，人民出版社１９８４年版，上卷，第３７，３９頁。 ---- 美國著名作家、第二次世界大戰期間羅斯福總統的顧問之一、曾負責起草許多重要演說稿的羅伯特·Ｅ·舍伍德寫道：“人世間任何一位掌管世界命運的劇作家也不可能再為一位總統——或是一位新獨裁者、新救世主——的主場設計得比富蘭克林·德拉諾·羅斯福的出場更為出色的了。……赫伯特·胡佛的'一場戲為下面的戲留下了很寬的路子'"。這位當選總統享有大顯身手的一切有利條件。羅斯福就職前一天，《紐約時報》也寫道：“從來沒有哪位總統在人們如此巨大的信任和平許中有過這么多的机會。"那么，這些所謂的"有利條件"、"机會"、"出場布景"等，在當時的美國究竟是以一种怎樣的圖景和方式給展示出來的呢—— １９３２年冬天，是第４個也是最糟糕的一個大蕭條的冬天。全國至少有１３００万人失業，《幸福》雜志估計除農村受難的１１００万戶人口不計外，全國有３４００万人沒有任何收入。他們依靠私人施舍、市和州政府微不足道的公共救濟，以及自己可怜的儲蓄度日。許多人在前工業社會大饑荒時代的那种原始狀況下生活。被房東赶出門外、被截斷煤气水電的人們加入了全國四處流浪的大軍。几百万漂泊無依的人露宿在叢林、公園、街頭、車站，"他們像破木爛船，隨處飄流，舉目四顧，彼岸杳然。其中有正派誠實的中年人，他們貧窮勞累，滿臉皺紋；有的是青年男子，滿頭長發，從不梳洗；他們穿城過鎮，或是搭乘鐵路上的貨車，或是揩油坐私人品車。這些無家可歸、走投無路的美國公民，走遍了整個美國。冬天到了，才在各大城市集中起來，他們忍饑受凍，四處碰壁，肚子空空，前途渺茫，心煩意亂，輾轉奔波。"然而，托馬斯·沃爾夫筆下的景象僅是逼真地刻畫了不幸者中的一小部分人。更多的千百万人只因肯像畜生那樣生活，才免于死亡。 人們無法說清究竟是城市失業工人還是廣大農民遭受蕭條之害誰更為嚴重。農民們一如既往地從事長時間的艱苦勞作，但生產出來的東西或者賣不出去，或者所賣抵不上所耗成本。蒙大拿的一位牧場主好不容易賒到一批子彈，將牛羊全部射殺，然后扔進山溝，因為飼料昂貴，而運往市場的運費大大超過了賣掉它們的价錢。從南北卡羅來納一直延伸到新墨西哥，地里的棉花沒有采摘，果園里挂滿正在潰爛的葡萄和橄欖。１車小麥賣到城里僅夠買一雙４美元的鞋，用玉米棒子當燃料比賣玉米買煤還合算，而千百万的城市人卻買不起那賤到使農民破產的農產品。沒有失業的工人拿的是名曰"餓不死人的工資"。《時代》周刊指出，“無法無天的雇主已經把美國工人的工資壓低到中國苦力的水平了。"從來就是"最后受雇，最先解雇"的黑人的境遇更坏，中產階級也因紛紛破產、失業而加入赤貧的行列，朋友和熟人之間都遮遮掩掩地過著窘迫的日子。“那個衣冠楚楚每天按時早出晚歸的律師說不准揀個偏僻地方去挨家推銷低檔大路貨，甚至說不准干脆換一套破衣服，在另一個市區向路人行乞"，其實他的鄰居境況也好不到哪里去。無數的家庭主婦為了省錢度日、細水長流，想出了許多听來讓人心酸的絕妙辦法。身為一家之長的男人們的渾身打扮竟像歌舞雜耍劇中的流浪漢，他們從前的体面、优雅、財富、尊嚴，連同道德羞恥感一起都被大蕭條的颶風刮得蕩然無存，他們在巨大的失落和空洞的絕望中倍感憤怒，最后凝成一個凌駕一切的問題：究竟誰應對這一切負責？ 人們站在紐約人行道上凝望著眼前的一切，只見曼哈頓的摩天大樓在冬夜寒光中閃閃發亮。伍爾沃思百貨大樓就在不到５０碼開外，再過去不遠是華爾街的几家大銀行，一律是巨石和鋼鐵筑成的堡壘，屋頂塔尖放射著銀色的光輝。人間不平事莫過于此了：這邊是悲慘万狀的地獄，那邊一條馬路之隔就是一座座燈火輝煌的高樓矗立于凄然的月色之中。這些高樓是權力的頂峰，全世界的大部分財富就深鎖在樓底堅固的地下庫房里。 大蕭條給美國的人口、家庭、教育、道德、信念、生活水平等方面造成了嚴重的危害。結婚率和出生率大幅度降低。這期間出生的孩子成為著名的"蕭條的一代"，其特征是身材瘦小。青少年中營養不良的症狀比比皆是：肋骨突出，肚皮凹陷，四肢皮膚松弛地包著骨頭，饑容滿面，神情焦躁。等到８年后服兵役時，國民健康委員會主任約翰，Ｂ·凱利發現接受体格檢查的青年男子，有４０％的應征者因牙病、視力差、心髒和循環系統疾病、四肢畸形、神經失常等症狀而不合格。在數百万流浪大軍中，瘟疫、性病、犯罪現象十分流行。有的女孩子為了糊口往往冒著怀孕危險，１０美分賣淫１次。"失業与失去收入已經破坏了無數個家庭，使這些家庭成員精神頹喪，失去自尊心，摧毀了他們的工作效率和可雇佣性，夫妻、父母子女暫時或永遠地离散。"許多家庭勉強維持著外表形式，但往日的平靜与和諧伴隨著道德的崩潰而一起消失了，种种看不見的創傷在家庭每個成員的心靈上留下了多年后也難以撫平的印跡。 人們對時局、政府政策的怨恨之情已達到飽和的臨界點，"有一种強烈的懸空之感，一种憂郁的煩躁，什么事都可能發生。"當某個城鎮的銀行破產時，廣大存戶表現出的不是憤怒，而是覺得自己的社區已成為類似某种可怕疾病一樣蔓延的"形勢"的犧牲品。許多美國人對現行兩党制度心灰意冷，民間對當局的不滿以种种無情、冷酷、尖刻、辛辣的自發方式傾泄而出。有些觀察家甚至指出，有跡象表明，目前是极權主義和共產主義大行其道的良好時机。美國似乎不再是一方散發著机遇和希望的樂土，西非喀麥隆的一個土著酋長給紐約匯寄了３．７７美元救濟款。僅在１９３１年秋，就有１０万失業者到蘇美貿易公司的紐約辦事處要求去蘇俄工作。那些用破鐵罐、紙板和粗麻布搭起來的棚戶叫"胡佛村"；失業者手里提的盛破爛的口袋叫"胡佛袋"；鄉村平民把汽車前部鋸掉，套上骨瘦如柴的騾子，叫"胡佛車"；在公園長凳上過夜的人用以裹身取暖的舊破紙，叫"胡佛毯"，用以充饑的長耳野兔叫"胡佛豬"，……曾在芬蘭語中意為"幫助"的胡佛一詞竟成為一种帶恨的前綴。而此時，磐石般不為所動的胡佛堅持認為，由聯邦政府出錢對個人給予直接救濟是可恥的，在道義上會起腐蝕作用，會損坏州、市、工業界和一般社會的負責精神以及美國的"自治根基"。 由于參議員喬治·諾里斯提出的"跛腳鴨"議案尚未獲得正式批准，當選的羅斯福還要等４個月才能就職。看守總統胡佛在這段嚴酷的政權過渡其中，在對待大蕭條的立場和舉措方面沒有任何實質性的改觀，反而手忙腳亂地想挽回自己的政治聲譽。等待換屆的國會在無聊而無所作為中打發著時光。舉國上下在無助的憤怒和茫然中平息以待新總統的出場。羅斯福這期間到處露面，他先去奧爾巴尼處理州長任職的收尾工作，然后又到溫泉小憩，乘游艇在南部海域泛游，巡視田納西河流域。他面帶微笑，輕松愉快，鎮靜自若。這期間他拒絕了胡佛要求与他就歐洲債務、對外貿易和國家預算等問題進行磋商合作的請求，因為他無意上胡佛政府這條"快要沒頂的破船"。他小心翼翼地极力躲閃，以免与胡佛的亂攤子發生某些牽連。 其實，貌似輕松的羅斯福在這個漫長的冬季為走馬上任進行著大量棘手而繁复的准備工作。首先是要精心地選擇內閣。６１歲的田納西人科德爾·赫爾有著漫長而令人尊敬的政治經歷，這位低關稅的長期鼓吹者与國內保守派議員關系良好，他被任命為國務卿。羅斯福慧眼識才，赫爾在任期內以出色的業績為自己贏得了１９４５年諾貝爾和平獎。６５歲的共和党企業巨頭威廉·Ｈ·伍丁是羅斯福的密友，他對財經問題持相對正統的觀點，被任命為財政部長。他不久因健康原因辭職，該職位就由羅斯福的多年老友和鄰居、原副部長小亨利·摩根索升任。６３歲的康涅狄格人霍默·卡明斯是民主党的中間派代表，將出任司法部長。由來自南卡羅來納的丹尼爾·Ｃ·羅珀出任商業部長，有助于加強新政府与西部的民主党麥卡杜派的聯系。在中西部玉米帶器具影響力的亨利·Ａ·華萊士子承父業，出任農業部長。來自芝加哥的進步共和党人哈羅德·Ｌ·伊克斯以其儀表和誠實被羅斯福一眼相中，出任內政部長。他當州長時的老部下弗蘭西斯·珀金斯出任勞工部長，她成為美國歷史上第一位女閣員。曾任猶他州州長的喬治·Ｈ·德恩是個傳統的自由主義者，將出任陸軍部長。參議院的海軍事務專家克勞德·斯旺森是羅斯福的老朋友，這位慈祥的弗吉尼亞人年逾古稀，是所有閣員中年紀最大者，由他出任海軍部長表明當選總統對于海軍的那种難以釋怀的情結。詹姆斯·法利是羅斯福的競選總管和民主党全國委員會主席，出任郵政部長。這是一個平均年齡５８歲，經驗丰富，辦事謹慎，對各地各派的政治力量均有所平衡和照料的內閣。新總統沒有對其中任何一員作過什么承諾，他精力旺盛，完全可以對其實施領導。羅斯福的“智囊團"成員絕大部分也將前往首都。只有薩姆·羅森曼因要出任紐約州最高法官而不能隨行。莫利名義上任國務卿特別助理，實則是為了更充分地繼續發揮他在羅斯福身邊的作用。白宮總統秘書處几乎是清一色的"紐扣俱樂部"成員，路易斯·豪主持大局，任總統秘書，他從前的兩名副手斯蒂芬·厄爾利和馬文·麥金太爾擔任助理秘書，前者任新聞發布官，后者負責安排總統的會見事宜。雷克斯福德·Ｇ·特格韋爾也將擔任農業部副部長。這些閣員和“智囊團"成員构成了初期"新政派"的主体部分。 其次，羅斯福正致力于擬定各种立法計划，其中包括聯邦政府的救濟、對商業的津貼、各种經濟复蘇計划、新貿易條例、公共工程事業、貨幣管理等方面。他詳細審閱"智囊團"為他寫的各种備忘錄，同顧問和幕僚們交換意見，"他以惊人的精力把所有專家弄得精疲力竭，并以抓住爭論要點或記住經濟資料細微末節的能力使怀疑他的人惊服。"他也廣泛听取多种壓力集團的意見，并將其調解結果告訴他手下的立法起草人。"智囊團"成員們汲取了以往丰富的政治經驗和經濟思想，認為新政府必須丟掉古典經濟學所設計的一些理想，而應該進行結构性改革以穩定經濟。他們使羅斯福更加相信，大蕭條起因于消費不足，政府必須設法刺激購買力，并且要与其業界進行合作。他們還沒有明确提出通過赤字財政、通貨膨脹的途徑以刺激經濟复興，這部分地因為羅斯福對平衡預算還抱有信心，他在大選前的匹茲堡還表示要一勞永逸地結束赤字預算。羅斯福這時正試圖"醞釀出一种可行的綱領，使工業區和農業地帶，華爾街和小城鎮都接受。這种綱領要得到有產者的支持，可是也給無產者以希望"。他如此鎮靜自若，是因為他對于自己正從事的事情的价值和重要性，具有清醒的、絕對的信念。 在胡佛任期的最后日子里，舊秩序踉蹌于災難的邊緣。"從各种事實來看，假如羅斯福果真是又一個胡佛，美國勢必步拉美７國的后塵，政府將為大蕭條的災民所推翻。"工商界有些巨頭相信革命就在眼前。哈佛大學商學院院長查爾斯·施瓦布說：“資本主義正在經受考驗，西方文明前途如何，取決于這次考驗的結果。"可是，有一件事卻使羅斯福差一點儿沒有能迎接這次考驗。 １９３３年２月１５日，在邁阿密羅斯福汽車周圍的人群中，有一個名叫朱金涅·贊加拉的矮個子失業者，對著當選總統連開數槍，緊挨著羅斯福的芝加哥市市長中彈后死在醫院。只是由于一位眼尖手快的婦女對刺客進行了有效的干扰，羅斯福才得以幸免于難。刺客生活潦倒，沒有什么政治信仰和有組織的背景，他只是要渲泄對富人們和當局的怨恨而已。他起初准備去華盛頓刺殺胡佛，因北方寒冷和胃潰瘍發作而未能成行，反而恰巧在此碰上了險些成為代理犧牲品的羅斯福。３５天后，凶手被處以极刑。 這是個晦暗、寒冷、絕望而多事的過渡期，１９３３年的情人節晚上，美國的整個銀行系統終于開始了總崩潰，各州的信托公司已到了山窮水盡的地步。密執安州的銀行系統首先癱瘓，到３月１日已有１７個州長宣布全州銀行休假，只有紐約和芝加哥兩大金融堡壘搖搖晃晃地支撐著門面。 全國金融心髒的微弱搏動僅僅維持了３天便宣告停止跳動。３月４日凌晨，這個擁有１億３千万人民的大國的金融活動驟然中止。曾經紅火繁華的華爾街深谷和芝加哥商品交易所，全都死一般的岑寂。 ３月的華盛頓雖已早春，霜風猶厲。１９３３年３月４日這天早上，羅斯福一家驅車前往圣約翰圣公會教堂參加一次特別禮拜。從格羅頓公學專程赶來的皮博迪博士主持禮拜儀式。在走過了這么長的路，歷經了這么多磨礪和苦難之后，此刻的羅斯福心潮難平，凝望著鬢發花白的老校長，耳際驀然響起格羅頓公學的校訓：“為徹底的自由服務。” 這天是星期六。華盛頓烏云低垂，冷雨瀟瀟。羅斯福和胡佛總統一同驅車前往國會大廈。中午，新總統就職典禮開始。國會大廈的東門外廣場聚集著黑壓壓的人群，約有１０万人靜靜地佇立在陰寒灰暗的天空下。國會山上的大鐘敲響了正午１２點的鐘聲，富蘭克林·德拉諾·羅斯福正式成為美國第３２屆總統。 羅斯福倚著吉米的臂膀緩緩地出現在國會大廈的東門廊，從舖著紅地毯的斜坡走向高高的白色講壇。他不戴帽子，不穿大衣，黑色長禮服襯得臉色愈顯蒼白。黑袍白須的最高法院首席大法官休斯主持庄嚴的宣誓儀式。羅斯福微仰下巴，神情肅穆，把手放在家傳３００多年的荷蘭版《圣經》上，翻到《新約·保羅達哥林多人前書》第１３章，用洪亮的音調一字一句地隨著休斯大法官宣讀誓詞： 即使我能說万人的方言和天使的話語，而沒有愛，那也猶如鐘鳴鏺響，徒有其聲。 即使成有先知講道之能，深通万物奧秘；并使我有全備的信念，力能移山，而沒有愛，那我又能算得了什么？ 即使我傾囊周濟所有窮人，并舍己焚身，而沒有愛，那么于事于我仍將徒勞無補。１ ------------------- １中國基督教協會印發《新舊約全書》１９９４年版（南京），第１９４頁。另參見（美）威廉·曼徹斯特《光榮与夢想》（一），商務印書館１９７９年版，第１０６頁。 ---- 宣誓完畢，他轉身走向空曠的講台。冷風掀動了他那手抄的就職演說紙。霎時，平靜而堅定的聲音清晰地傳遍整個廣場： 這是一個民族獻身的日子。值此我就職之際，我确信同胞們期待著我能以我國當前情勢所迫切要求的坦率和果決來發表演說。現在尤其有必要坦白而果敢地講真話，全部的真實情況。我們不必畏縮，不必躲閃而不敢正視今天的現實。這個偉大的國家將會像從前那樣經受住考驗，它將复興起來，繁榮下去。因此，首先讓我表明我的堅定信念：我們唯一必須恐懼的就是恐懼本身——會把使我們變退卻為前進的努力陷于癱瘓的那种無可名狀的、缺乏理性的、毫無根据的恐懼。 充滿自信和激情的聲音通過無線電廣播网傳到了全國千百万守坐在收者机旁的人民耳中。新總統以簡洁縝密的語言向人民剖析了大蕭條中一切苦難的根源： 我們的困難都只是物質方面的。价值萎縮到難以想象的程度；賦稅增加了；我們納稅的能力已降低，各級政府的財政收入銳減；交換手段難逃貿易的長河冰封，工業企業盡成枯枝敗葉，農產品找不到市場；千万個家庭的多年積蓄毀于一旦。更重要的是，大批失業公民面臨嚴峻的生存問題。……而我們并沒有遭到什么蝗虫之災。大自然的施惠依然未減，人的努力更是使其倍增。我們手頭并不匱乏，然而丰足卻激發不起來慷慨的用度。這首先是因為掌握人類物品交易的統治者們的頑固和無能。他們被迫承認失敗而溜之大吉，貪得無厭的錢商在輿論的法庭上被宣告有罪。 貨幣兌換商們從我們文化廟堂的高位逃走了。現在我們可以讓這廟堂仍然回歸古老的真理。……必須中止金融業和商業中的那种使得神圣的委托渾似無情和自私的惡行。然而复興并不僅僅要求改變道德觀念。這個國家要求的是行動，而且是立即的行動。 黑壓壓的人群一片寂靜，人們在經歷了一個漫長冬季的等待后，終于真切地傾听到了新總統所承諾的行動綱領：“我們的首要任務是給人民工作。這部分地可以由政府直接招雇，像戰時緊急狀態那樣。"其次要更好地利用資源，提高農產品价格和購買力；堅持由聯邦和各級地方政府采取行動統一管理救濟工作，力避目前的分散、浪費和不均的現象；此外，要把一切形式的交通運輸和其他明确屬于公用事業的設施置于國家計划和監督之下；必須嚴格監督一切銀行儲蓄、信貸和投資，制止利用他人存款進行投机的活動，必須要提供充足而有償付能力的健全貨幣。 在對外政策方面，新總統要求美國奉行睦鄰政策——尊重自己從而也尊重鄰國權利，珍視自己的義務也珍視与所有鄰國和全世界各國協議規定的神圣義務。但政府要根据情況的輕重緩急，有重點和順序地處理事務。他希望正常的行政和立法分權制衡体制足以應付當前面對的重任，然而，史無前例的要求和迅即行動的需要也可能使國家有必要暫時背离正常的程序和軌道。他承諾自己將提出一些應付災難深重的危机的措施，或采納由國會提出的類似的明智措施。 “然而，万一國會竟不能接受兩類中之任一形式。万一國家危机仍然緊迫，我也將決不回避屆時職責明确向我提出的抉擇。我將要求國會賦予我使用應付危机的唯一剩余手段——向非常狀態開戰的廣泛行政權力，就像在真正遭受外敵入侵時所應授予我的權力一樣大。……對此，我決不會有負眾望。” 在整個演說過程中，羅斯福神色冷峻，直到向人群揮手告別時，才露出了令人呯然心動的一笑。新總統的就職儀式簡單草率，但就職演說取得了巨大的成功，僅周末就有近５０万封祝賀信飛到白宮。 當天，在白宮三樓西翼的橢圓形辦公室里，全部內閣成員齊聚一堂，參加由皮博迪博士主持的就職宣誓儀式。此舉打破了傳統。 羅斯福一家給庄嚴肅穆的白宮帶來了活力和生机。第一夫人埃莉諾讓人把它修飾一新。這個向全國示范的第一家庭的成員又有所擴大，安娜已經与柯蒂斯·多爾分居，帶著兩個幼小的孩子搬進白宮和父母一起住。４個儿子在假期和節日里常住在這里，還帶著他們的妻子儿女、女朋友、同學。好客的羅斯福夫婦几乎對來訪的人從不拒絕。于是，二樓住宅區很快呈現出海德公園和紐約的家里的那般雜亂熱鬧的樣子。秘書、助理、豪、麥金太爾、利漢德等都有自己的起居室，男女管家、仆人、廚師、保鏢、接線員、守門人等后勤人員也住在白宮。羅斯福夫婦隨和、親切，對這些人不擺架子，大家和睦相處，其樂融融。羅斯福還通過舉辦白宮記者招待會，爐邊談話、聯歡招待會、以及接待上訪群眾等形式，造成一种讓全國人民都能感覺或意會得到的同舟共濟感。埃莉諾頻繁地插手社會福利工作、走訪平民窟、慰問退伍軍人，更是讓人們在使這种感覺得到進一步印證的同時，還平添了一种人情味。 正如就職演說中承諾的那樣，羅斯福新政府打破傳統，立即采取了行動。 首先是針對金融休克症下的几劑猛藥。羅斯福早在就職前夜就指示財政部長威廉·伍丁起草緊急銀行法案，并限定他在５天內完成任務。同時，為了穩定民心和保護因擠兌風潮而日益減少的黃金儲備，羅斯福于３月５日下午發布了兩條總統通令——要求國會于３月９日舉行特別會議，宣布全國銀行休假４天。 全國銀行休假，這是胡佛遲遲不愿也不敢采取的行動。此舉雖屬不得已而為之的承認現狀的防御性措施，但有助于打破整個冬季全國所處的恐慌和緊張狀態，它更是一种使人振奮起來并隱約可見希望的婉詞，是政府重整財經結构的第一步。 ３月９日，國會特別會議在戰時危机的气氛中召開，并在几個小時內通過了剛剛赶擬出來的緊急銀行法。晚上８時半，法案即經總統簽署生效。該法案授予總統管制信貸、通貨、黃金、白銀和外匯交易的緊急權力；為了解決銀行貨幣的欠缺，它委托各聯邦儲備銀行根据各銀行資產發行貨幣，授權复興金融公司用購買銀行优先股票的辦法給它們提供流動資金；為了恢复國民對銀行的信任，它規定由財政部對全國銀行采取逐個審查并頒布許可證的制度，審查合格者方給予重新開業的執照；為保護銀行儲備和阻止黃金外流，它授予政府以完全控制黃金動向的權力，其中包括對囤積和輸出黃金的行為實施嚴厲懲罰的權力。 為了爭取全國人民對這關鍵的開頭兩步棋的理解和支持，羅斯福于３月８日舉行了白宮第一次記者招待會。在輕松和諧的家庭气氛中，羅斯福就金融情勢、緊急立法計划、金本位、健全的貨幣和銀行擔保等問題回答了記者們的提問。此舉及其鮮活的風格一改先例，既有助于在政府和新聞界之間架构一條良性的溝通渠道，也達到了政府通過傳媒以穩定民心的功效。白宮記者招待會自此成為慣列，每周兩次，每次記者約１２０人，在羅斯福當政的１２年中，共舉行過９９８次記者招待會。著名新聞記者約翰·根室回憶說，羅斯福在２０分鐘里，臉上就"表示了惊訝、好奇、仿佛受惊、真感興趣、擔心、說話故弄玄虛、半吞半吐、同情、決心、開玩笑、尊嚴以及無与倫比的魅力。"他的直率和隨和讓記者們開心甚至陶醉，而他則借此發表新的見解和重大決策，并通過它了解和影響全國的輿論動向，使其朝著有利于政府的方向發展。 隨即，財政部依据緊急銀行法迅速而緊張地采取行動，對全國的銀行展開檢查和整頓，只有那些經審核并鑒定為健全的銀行才有資格在３月１３日重新開業，其余的將依据健全程度對其進行清理、整頓、扶持、關閉或淘汰。与此同時，國家印鈔局晝夜加班加點，赶緊印制新鈔票，爾后由飛机分運至各州銀行。 ３月１２日是星期日，也是銀行即將重新開業的前夜。白宮一樓外賓接待室的壁爐前，裝上了美國三大廣播公司的約有６０００万人守在收音机旁收听。他以誠摯親切的聲調、質朴實用的語句對全國人民進行了耐心的解釋、勸告和教育。他解釋了政府為挽救銀行危机而實施的緊急步驟，勸告國民把積蓄送回重新開業的銀行，并保證這將比放在自家床褥底下更安全。在談話的最后部分，他熱切而堅定地說：“歸根結蒂，在我們調整金融体制時，有一個因素要比貨幣更為重要，比黃金更寶貴，這就是人民的信心。執行我們的計划，其成功的要素就是信心和勇气。你們大家一定要有信念，一定不要听信謠言和妄加猜測而惊慌失措，我們要團結起來戰胜恐懼。” 寂靜的寒夜里，新總統這些平易淺近的貼切話傳遍了遼闊國土的千家万戶，頓時冰釋了長期郁結在人民心中的疑團，以及對現存体制的不信任甚至敵對情緒。次日在１２個設有聯邦儲備銀行的城市里，銀行開業了。人們攜帶著裝有黃金和貨幣的大包小袋排起了長龍，此情此景与不久前發生的一幕幕有著惊人的相似，但那時是基于對銀行深深失望的擠兌和提取，現在則是對其恢复信心的儲存。 几天內，各州的聯邦儲備銀行回籠了約值３億美元的黃金和黃金兌換券。以此為儲備，它又可以印制發行７．５億美元的新鈔票。財政部長伍丁批准某些銀行可以讓确需現款的存戶們每戶提取１０美元的現鈔，商業市場從此開始活躍了起來。不到１周，全國就有１４７７１家銀行開業（約占原有銀行的３／４），交易所重新響起了電鑼聲，紐約股評价格上揚了１５％，道·瓊斯股票行情分析所對經濟走勢作出了樂觀的預測。不久，銀行存款額超過了提取額，金融恐慌過去了。 ３月１０日和１３日，羅斯福連續向國會提交兩份咨文，要求實行政府節約和修改１９１９年禁酒法以使輕度啤酒合法化。１０多年來，舉國圍繞著私酒的制販買賣，在許多領域勾心斗角，一時烏煙瘴气。參眾兩院在一周之內通過了節約法案和深得民心的啤酒法案。不久，自１９１９年的禁酒法以來，啤酒第一次在美國合法地出售了。對未來的日子不再怀有恐懼的美國人載歌載舞，開怀暢飲，揮發著這多年來的郁悶之气。在紐約，啤酒厂用６匹壯馬拉著一輛鮮紅的裝有柵柱的布希牌運酒車，前往帝國大廈，把一箱啤酒獻給"１９２８年的義士"艾爾弗雷德·史密斯。在啤酒城圣路易斯，汽笛和各种警報器午夜齊鳴。在密爾沃基，慶祝的人群高唱《甜蜜的艾德琳》，把威斯康星大街擠得水泄不通。羅斯福就任總統后的兩周，這個國家就像變了樣，一度冷漠和沮喪的美國，現在則有一种巨大的活動感。人民的精神面貌和對政府的信心發生了實質性的轉變。 曾經逼真地刻畫出胡佛任內金融崩潰之慘狀的艾格尼絲·邁耶說：“人民相信這個政府，恰如他們過去不相信那一個——這就是整個形勢的奧妙之處。"曾經堅決反對羅斯福當總統的沃爾特·李普曼這時也改變了原有立場，他稱贊羅斯福僅用了兩周就使民气重振，可以比得上第二次馬納河戰役。有個金融寡頭甚至請求上帝的寬恕，因為此刻他深悔當初投了胡佛一票。莫利在几年后仍堅持認為，"資本主義在８天內得到了拯救"。全國上下掀起了謳歌羅斯福的熱潮，《紐約時報》宣稱：“從來沒有哪一個總統能在如此短的時間里叫人覺得這樣滿怀希望。"紐約市小學生中的一次民意測驗表明，羅斯福總統最受歡迎，其次才是得票遠遠低于他的上帝。英國《觀察家》報的評論文章認為，"在此人日后的發展階段上，世界必將得一領袖。身當艱巨大任而無所畏懼，面對緊急危難而沉著冷靜，羅斯福先生業已作出光輝的開端。” 冷靜而深謀遠慮的羅斯福并未陶醉于人民的歡呼聲中，他明白眼前的效果僅僅是防御性的臨時應急措施的奏效使然。而著眼于全面整治大蕭條的建設性舉措才是帶有長遠的和根本意義的步驟。那末，為什么不好好地利用國民的激昂情緒等有利條件順勢敦促國會通過他的一攬子法案呢？他手下的閣員和顧問們個個勁頭十足，支持和協助"新政"的各類有識之士也全部到位并進入最佳工作狀態，國會的頭頭們也愿意繼續開會。當然，主要還是嚴峻的形勢已不容猶豫和頓挫。于是，羅斯福政府采取了更多的迅速而有節奏的行動，從而開始了史稱“百日新政"的時期。 從３月９日到６月１６日國會休會為止，羅斯福愈益顯示出了其非凡的魄力、惊人的智慧和似乎無限的精力。他發表了１０次重要演說，制定了新的外交政策，建立了每周舉行記者招待會和內閣會議各為兩次的慣例，宣布了修正禁酒法令和廢止金本位制，向國會提交了１５篇咨文，引導并敦促議員們通過了１５項重要的法案。這些重要法案連同一些具体細節方面的法令規定，以及在隨后１年多里，羅斯福政府大致圍繞著這個主題進行的一系列的補充和使其趨于完備的持續努力，基本构成了史稱"第一次新政"的主体部分或骨骼框架。它旨在通過政府對社會經濟生活全方位的干預，幫助金融界、企業界謀求經濟复興，并對其某些導致嚴重經濟危机的极端弊病進行補救和節制；同時要把國家和人民從災難性的危机中拯救出來，即通過扶助農工，使其有生存之道，并提高其購買力，以挽救垂危的美國資本主義制度。換言之，決定整個"百日新政"計划的主要目標有３個，即救濟、复興和改革，"這三個目的有時交織在一個單項法案中，有時是分開的"。但在"第一次新政"期間，政府側重于救濟和复興。因為諸多因素的制約，其改革的步子不大。關于"第一次新政"的犖犖大端，主要体現在如下几個方面： 首先是針對通貨和信貸方面的金融對策。全國的銀行基本穩定以后，金融恐慌隨即中止。為了防止再度出現銀行和證券市場的失控的營私舞弊与投机行為，羅斯福敦促國會通過了《銀行證券實情法》，并于５月２７日簽署生效。該法授權聯邦貿易委員會監督新證券的發行，要求每次發行新債券時必須附有有關財務信息和出售方法的完整說明書，并規定公司的董事們在提供假信息時將負有民事和刑事的責任。次年，國會在此基礎上更進一步，通過了證券交易法，据此建立了一個超党派的證券交易委員會，其職能在于加大對投机詐騙、操縱市場等不法行為的打擊力度。在參議院佩科拉委員會揭露出摩根等金融寡頭駭人听聞的投机行為的同時，眾議院小銀行集團委員會的領袖亨利·斯特高爾則針對這些不法行為的危害提出了相應的法案，即著名的《格拉斯——斯特高爾銀行法》。該法規定，將商業性銀行和它的投資机构划分開來，以嚴防銀行利用存款或聯邦儲備系統資金進行投机，并規定聯邦儲備系統對其成員銀行擁有更大的節制權；為防止災難性的擠兌和銀行倒閉的重演，該法特准成立一個聯邦儲蓄保險公司，對一定數額的銀行存款實行保險。這項遭到美國銀行家聯合會的強烈反對和同聲譴責的法案，成為整個"新政"期間最具建設性的措施之一。此外，羅斯福尚在探索一條不全靠增加政府債務而又有控制的以通貨膨脹來刺激經濟复興的途徑，依此思路，他采取了一連串被許多人認為大膽冒險的行動。４月５日，宣布禁止私人儲存黃金和黃金證券，停止用美元兌換黃金。４月１９日，禁止黃金出口，放棄金本位制；６月５日，公私合同中嚴禁使用黃金支付。這樣，國際匯兌中美元含金量暴跌，貶值的美元抬高了物价，刺激了出口。１９３４年１月３１日，羅斯福將金价确定為每盎斯３５美元，全國實際上又改行了這种經過修改的金本位制，美元此時的實際价值已貶值為１９３３年以前的５９．０６％。一些長期視金本位制為強國之象征的教條主義者為此惊呼西方文明將因之而毀滅，但華爾街的金融巨頭們卻識得此招的厲害。它增強了美國商品在國際市場上的競爭能力，故完全不能与那种單靠印刷鈔票的通貨膨脹之路同日而語。因此，摩根公開聲明贊同羅斯福的這些大膽舉措。 實際上，在美國所經歷的每一次大蕭條中都有對通貨膨脹的強烈要求，而１９３３年這一呼聲的堅決与強烈程度使羅斯福無法拒絕它。上述大膽的行動是一种妥協折衷的結果。主張實行通貨膨脹的論者相信，不斷上漲的物价与經濟复興有著必然的內在關聯。另一方面，美元升值則將加重人數眾多的債務階級的負擔，而使通貨的价值恢复到締結債務的水平，對于恢复債務人和債權人之間的"平衡"，從而阻止經濟崩潰是十分必要的。正如羅斯福后來所說的，"我們已經明确地決定要設法增加所有的价值。擺在我們面前的有兩條路，或者用破產和取消抵押其贖回權的辦法把債務減低到財產价值之下；或者增加財產价值，直到它大于債務時為止。很明顯，后面的一條途徑是國家恢复元气而又不會毀滅人類价值的唯一合理的方法。"著名歷史學家小阿瑟·施萊辛格在評价羅斯福新政初期這些大刀闊斧的金融對策時說，那些對國家經濟前途帶有根本性的決策權，將歸具有對人民負責精神的政府所擁有，而不再由坐在曼哈頓銀行董事會會議室的老板們所擁有了。 其次是針對農業危机的農業調整法案。鑒于農產評价格低下和農民購買力猛降构成了大蕭條的原因之一，以及中西部農民日趨暴烈的斗爭局勢，羅斯福一上任就授意農業部長華萊士和助理部長特格韋爾著手擬定一個農業法案。該法案于１９３３年３月１６日提交國會，眾議院于３月２２日通過。參議院則對之進行了長達几周的激烈辯論，爾后才予以通過，總統于５月１２日簽署。該法案名曰《農業救濟与通貨膨脹法令》，俗稱第一農業調整法。它旨在恢复農業購買力、減少農產品過剩、以及恢复農民在一戰前黃金時代所享有的經濟地位。為此它授權設立一個隸屬于農業部的農業調整署，以負責農業生產的調整和農產品的加工銷售。并規定平方法主要有：對志愿減少耕地的農民給予津貼；對与政府合作的農民給予商品貸款，而將其耕种面積減少３０％的棉花种植者可用其收成作擔保，并有權儲存棉花以待高价而沽；訂立銷售協定以消除浪費。所有用于這些調節的經費來源是征收有關"基本"商品所制成產品的加工稅。該法還附有一個托馬斯修正案，它授權總統可以用多种不同方法增加貨幣供應，目的在于協助農民改善借貸處境，減輕債務負擔和防止取消抵押品贖回權的保證。 該法是新政期間极富于戲劇性且意義深遠的一項立法。在１９３３年期間，農業調整署集中抓的是棉花、小麥、玉米、生豬和煙草的產量削減，以解決農產品相對過剩問題。其實質是政府以著眼于市場需求的有計划的种植替代盲目的自由种植。這种在千百万人處于饑寒交迫的時刻去減少棉糧生產的整体思路，在人道主義者看來無异于大逆不道，由于農民生產的是生活必需品而非鋼鐵，所以這种有悖常情的形式對于大眾心理而言，似乎比工業生產能力閒置所表現的更為嚴峻。在人民有迫切需求的時候去大力推行一种用減少產量而保證利潤和供求平衡的經濟措施，似乎不可思議。并且，該法案規定調節經費來源于征收農產品加工稅，等于變相地把負擔轉嫁到廣大消費者身上。從現象上看，減耕毀耕和屠宰幼豬等措施無疑意味著農業生產能力的閒置和農業資源的荒廢。農業部長華萊士道出了當時千百万人的心理話：“長得好端端的庄稼，偏要毀掉，這有違人類的良心，我們今后再也不要這樣搞了。"從結果上看，它則使農民的經濟狀況得到了明顯的改善，農產評价格提高的速度也要比非農產品為快。國家用補貼、重稅、協定等重要杠杆來直接調控農業生產和提高農民購買力，這在美國歷史上是破天荒的，它嚴重修改了所謂"自由企業制度"及其運行方式，對挽救資本主義農業起到了重要作用。 新政的工業复興計划具有多方面的起因和廣泛的背景。种种壓力集團提出了不同的建議，所以５月１７日提交國會的法案是一個對各方利益均有所滿足的綜合性方案。羅斯福在６月１６日簽署這項法令時說，法令的目的在于保證工業的合理利潤和工人維持生活的工資，以消滅那些既妨礙正當工商業又傷害勞工利益的海盜式的方法与措施。它實則是對大蕭條中美國工業中已明顯表明不适應生產力發展的生產關系進行局部調整，是對處于自我毀滅性的盲目競爭狀態的企業界、极度貧困的勞工以及矛盾异常尖銳的勞資關系進行一定程度上的國家干預。 《全國工業复興法》分兩部分。它首先宣布國家處于緊急狀態，暫停部分反托拉斯法條款的實施；成立國家复興管理局，并在它的認可和監督下，由資方、勞方和公眾代表組成的委員會制訂分別适用于各行業的法規，“在整個工業界開展一個大規模的合作運動，以達到廣泛的再就業，縮短工作周，實行合理工資，防止不公平的競爭和災難性的超產。"該法的第７條第１款即著名的勞工條款，給予工人在"公平競爭法規"所包括的所有工業部門組織工會的權力和全体談判的權利。其次，該法授權總統建立公共工程管理局，撥款３３億美元，舉行公共工程以實施大規模的直接就業計划。 １９３３年６月２０日成立的國家复興局由智囊團成員、精力旺盛的休·約翰遜將軍出任局長，由唐納德·里奇伯格任總顧問。署長、總顧問与專業助理人員一起，同主要工業企業和勞工代表合作，擬定被認為是公平的法規，舉行意見听取會，最后經總統簽署頒布法規。約翰遜為應付緊急需要，頒布了一項關于工資和工時的一攬子協定，即總統的再就業法規。該法規禁止雇用童工，規定產業工人每周工時為３５小時，腦力勞動者為４０小時，產業工人最低工資每小時為４０美分。愿意接受這項臨時協定的（暫定實施六個月）雇主將能領到一個"藍鷹"標志。几乎絕大多數企業在各种壓力下加入了"藍鷹"運動，自愿或被平地接受了一攬子法規，這种情形也加速了各工業部門制定法規的過程。這樣，到１９３５年初就有５５７個基本法和２００個補充法規得到批准。國家复興管理局在短短一年多里取得了不少成就：它使大約２００万工人有了工作；它幫助制止了通貨膨脹的重新加劇；它有助于促進企業道德和提倡文明競爭；它建立了最高工時和最低工資的全國性樣板；它部分地肯定了工人運動的斗爭成果；它在很大程度上取消了童工和血汗工厂。總之，它防止了危机事態的惡化。 但是，由于种种原因，《全國工業复興法》沒有達到羅斯福所期望的复興工商業的目標。首先，總統被授權制訂一項為工業界自愿接受但是可以通過執照制度來執行的"公平競爭法規"。在理論上，這些法規應該由政府、工業界、勞工和消費者來共同擬定，但實際操作過程中卻主要是工業界大公司的代表們擬定的，僅有一些工會力量大的勞工代表參加。這些實際控制法規管理机构的大公司，利用反托拉斯法條款的暫停實施和擬定法規的權力，窒息競爭，削減產量，以提高价格而不以擴大經營來獲取利潤。而同時，約翰遜試圖對小企業加以管理，迫使其加入"藍鷹運動"，這樣把攤子舖得太大。大公司并未真正理會羅斯福提倡的公平競爭与合作精神，壟斷現象有增無減，被夾在中間苦不堪言的小業主們首先對該法案提出了批評。隨即，國家复興管理局受到了來自几乎各個方面的日益猛烈的攻擊：自由派擔心反托拉斯法的暫停實施會滋長一种被迫業巨頭把持的計划經濟，他們批評約翰遜權力過于集中，有個人獨裁作風；工人們對法規第７條第１款的精神和意圖被有意規避表示嚴重不滿；消費者們因物价上漲而怨怒不已；最高法院指責該法案侵犯了為各州保留的那一部分商務權力。即令是被認為得到不少便利和實惠的大片業家也在抱怨政府控制了他們与勞工的關系。持續的批其中有人甚至斷言，該法案推遲了复興。于是，被羅斯福稱之為"美國國會所頒布的最重要、影響最深遠的立法"于１９３５年５月被最高法院裁決為違憲。 第一次新政期間羅斯福政府的一個鮮明而有力的重大舉措，就是通過多种方式實施的聯邦救濟工作。羅斯福曾在競選期間許諾決不讓任何人挨餓，而此時各州和地方政府以及私人慈善團体的財源几乎都已耗盡，情況之緊迫已接近于急需聯邦政府大力干預的地步。羅斯福在其１９３３年３月中旬致國會的一份咨文中，提出了三种救濟方式：一是由聯邦政府招收和雇用工人；二是撥款給各州以供開展救濟計划；三是實行一個大規模的公共工程建設方案。國會實際上對這３种方式都給予了采納。 緊急救濟的頭一步是羅斯福引以為得意之作的民間資源保護隊。３月２１日，羅斯福將此提案送交國會。眾議院在１０天后予以通過。該法案計划在初夏投入２５万青年去植樹造林，修堤防洪。４月５日，民間資源保護隊正式開始活動。羅斯福告訴全國人民，這個非軍事性的資源保護隊伍是一箭雙雕之策——既明顯地提高了自然資源的价值，又減輕相當程度的實際災難。資源保護隊的青年男子一般在１７至２５歲之間，除食宿外，每月工資３０美元，其中２５美元寄給他們的家庭。在８年期間，共有將近３００万青年參加了該隊。他們在軍官和農林机构的指導下，為全國增加了１７００万英畝林地，防止了許多場森林火災，進行了消滅動植物各种病害的斗爭，開辟養魚池放養鮮魚１０億尾，開挖了許多引水渠和運河，修建了６００万座預防土壤侵蝕的堤堰，并有效控制了蚊蠅的平生以助消滅瘧疾。"美國歷史上全部公私造林成果，有一半以上出自民間資源保護隊之手。"這些隊員在离隊時，均以健壯体格和新的生活態度進入了私人企業。其結果正為羅斯福所說，"將永遠無人能夠用美元和美分，來估計它對于人的本身以及對于全國，在士平民心、職業訓練、衛生保健和适應日后競爭性生活的能力等方面所具有的价值。” １９３３年５月１２日，羅斯福簽署了國會通過的《聯邦緊急救濟法》，依照該法成立聯邦緊急救濟署，并指定"复興金融公司"撥出５億美元作為對各個州的緊急救濟金。其條件是，州、市每開支救濟費３元，即由聯邦政府津貼１美元，任何１州所得數額不得超過總額的１５％。５月２２日，羅斯福任命哈里·霍普金斯出任署長。辦事兢兢業業、講究時效的霍普金斯甚至等不及辦公室布置完畢，就開始簽發電報，就職２小時內便支付了５００万以上的款項。他堅持救濟應完全超越党派控制的原則，一絲不苟。一開始，救濟的方式和性質依舊停留在陳舊的模式上，即堅信民辦事業可以提供防止一切弊端的方法，聯邦的救濟必須以一切可能的偽裝方式出現（聯邦撥配的賑濟款仍由地方當局負責具体開支），否則將被視為是對美國生活方式的侵蝕。霍普金斯決心徹底改變有關政府賑濟的責任和職權的整個概念。６月１１日，他在底特律的全國社會工作會議上發言指出：救濟工作是聯邦政府對公民應盡的義務，不必假手任何地方或私人机构作媒介，救濟不是什么慈善事業，也不僅僅是以施舍方式來減輕痛苦的應急措施，而是政府對公民應盡的義務，是一种神圣的正義行為。正是他的這种作風和原則，才贏得了羅斯福對他的重視和支持，并讓他有越來越多的机會在政府中擴大他的影響和權力。 在單純的各州以食品、住房、衣服、電燈、燃料等方式進行的直接救濟已經明顯不足以緩解危局時，１９３３年冬季的到來又將使失業問題變得更加嚴重，而１９３４年的中期選舉的競選活動即將開始。善于捕捉時机的霍普金斯相信，只有龐大的工程計划才能妥貼地解決這些問題。１１月初，他力促羅斯福發起巨大的以工代賑緊急救援計划，以救濟廣大失業者及其家庭。１１月８日，作為臨時机构的民政工程管理局成立，并從公共工程管理局中撥款４億美元，由霍普金斯任局長。足智多謀的霍普金斯很快便使４００万失業者投入聯邦的各种工程計划，到１月中旬，４億元經費已所剩無几。霍普金斯在白宮的同意下，向國會提出了增撥９．５億美元的要求，并獲得通過。他將其中５億用于緊急救濟署，其余４．５億用于民政工程建設。民政工程的特點是簡單易行，交工快，适宜于吸收大量非熟練或半熟練失業工人，便于救急。如修整公路、溝渠、園林、運動場、停車場以及改建、安裝煤气和自來水設施。在這個格外寒冷的冬季，民政工程管理局的計划開支很大，攤子舖得很大，所以很難長期維持這种規模，但它在３個半月的成就已是令人難忘的：興建和擴建學校４万所；舖設污水管道１２００万英尺；建設机場４６９個，擴建５２９個；修理和建造公路２５．５万英里；為成人教育和因缺乏教師而無法開學的鄉村學校雇佣教員５万人；興建和修整操場和運動場３７００個。在受惠的４２６．４万人中，還有３０００名作家和藝術家。 羅斯福指出，民政工程管理局的"組織和活動与聯邦緊急救濟署的大小相似，后者主要是屬于州和地方的計划，聯邦政府雖實行一般的監督，并負擔部分經費，但實際上是由地方管理和實行的。民政工程管理局卻完全由聯邦政府管理，９０％的經費也由聯邦政府撥給。“這段話實際上同霍普金斯在底特律的講話所流露出的思想具有一致性——對傳統救濟概念的超越。這种超越不僅表現在它突破了傳統的單純由地方政府和私人机關出面賑濟的框架，而且在于它以空前浩大的規模和以工代賑的方式出現，并由此而產生了巨大的社會效益。以工代賑不同于純粹的單向的施舍，因為正如羅斯福在亞特蘭大市的演說中所說，單純的施舍對具有正當自尊心的美國人而言，將會傷害要求保持個人獨立的一切本能，而這种工作正是防止他們精神上頹廢的屏障，"除了振奮精神之外，還帶來了長久性的物質利益"，雕塑家格曾·博格勒姆說："霍普金斯先生和民政工程管理局，可以說一下子把公家的援助從冷漠的事務變成了對人有益，又進而使人有用的活動……我相信，這是一扇門，通過這扇門，可以把美國的靈魂重新領回到生活的樂趣中去。"當時，"耙枯葉"成了上層中產階級對以工代賑最有侮辱意味的代稱，然而大多數耙過樹葉的人卻宁愿那樣，而不愿排隊領取施舍物或食品券。 聯邦政府實施的第３种救濟方案就是實行大規模的公共工程建設。其主要表現為田納西河流域管理局和公共工程管理局兩大机构的活動。１９３３年４月１０日，羅斯福向國會提出綜合治理田納西河流域的法案，并于５月１８日獲得通過。其全名為《麻梭淺灘与田納西河流域發展法令》。依此法案創設了田納西河流域管理局。該局有權獲得、建造和管理田納西河流域的水壩，制造硝酸鹽和化肥，生產和出售電力，主持防洪，收回邊沿土地停止耕种，開發河流以供航運，以及一般地增進居住在該河盆地內的人民的經濟和社會福利。它成為羅斯福任職期間最有深遠意義和最為著名的，且對農業、工業和其他經濟利益以及公用事業最有影響的法令之一。 田納西河流域包括橫跨７個州的總面積約共４万平方英里的一大平地區。形成了一個自然資源十分丰富而又迅速趨于枯竭，水力很多但大都虛擲浪費的自然地理單位。田納西河流域管理局在１０年內就依法達到了地區性綜合治理和全面發展規划的目的。該局先后獲得或建造了大約２５座水壩，用以防洪，制造硝酸鹽和生產電力。政府架設了約５０００英里傳輸線，并向附近社區出售剩余電力，收費低廉。１９３２年這里僅有２％的家庭用電，１９３７年上升為１４％，到１９６０年達到全部電气化。該局作為促進該流域"有秩序而恰當的物質、經濟和社會發展"的一個机构，將許多邊沿土地收歸國有并停止耕种，興辦公共衛生和娛樂設施，發展第三產業、教育農民科學种田、幫助改善這一地區的民俗習慣。几年后，這里綠樹成蔭，工業复返沿河地區，人工湖成了度假區，田納西河更是全程通航。該流域的人民生活水平也得到大大提高，生活方式得到了更新。整個工程既是經濟計划工作的杰作，又是更新和發展一個地理區域的重要實驗，尤其是它在所有制形式上所表現出來的那种“真正新穎而富于想象力的設計"——新型的國家所有制，使國家具有經濟基礎屬性和組織經濟生活的職能。气概念和方法，很可能是"新政"對美國政府的理論与實踐的最重要貢獻。從各個方面看，它是"新政"計划里最有持久意義的一項成就。 根据《全國工業复興法》而建立的公共工程管理局由內政部長哈羅德·伊克斯兼任局長，國會撥款３３億美元，以舉辦大規模公共工程。由于伊克斯是個小心謹慎、一絲不苟的官員，他考慮的是納稅人投資所得的利潤，這与長期從事社會福利工作的霍普金斯的觀點不同；也正如羅斯福所言，"由于訂定、編制和審查計划，澄清法律問題，廣告征求投標，以及訂立合同，都不可避免要花費許多時間，公共工程管理局到那時（１９３３年１１月）一直都未能著手十分廣泛的重大工程計划。"但是，該局從１９３４年起，日益顯示出它對美國基本１建設作出的重大貢獻。至１９３９年止，它幫助建造了全國新校舍的近７０％，縣政府辦公樓、市政廳和污水處理工厂的６５％，醫院和公共衛生設施的３５％。它投資于私人品業力所不及的各种工程。它建成了橫穿赫德遜河的林肯隧道，把紐約市和新澤西連接起來；它建成了紐約三鎮橋，把曼哈頓和長島連接起來；它把賓夕法尼亞鐵路改為電气化，試制了第一批柴油机，它修建了華盛頓的動物園、林蔭大道和聯邦貿易委員會大廈、加州的卡馬里洛精神病院、肯塔基州的諾克斯堡金庫、舊金山的博覽會會場、圣路易斯市的花卉館、丹佛市的供水系統、科羅拉多河上的博爾德水壩。此外，在公共工程管理局的部署和款項資助下，一項海軍擴軍的長期計划得以順利實施，海軍建造了航空母艦"約克頓號"和"企業號"，以及許多輕巡洋艦、驅逐艦、潛水艇、戰斗机。該局在它８２年的政績中花費了４０多億美元，它一開始可能對刺激經濟复興未起多大作用，但它使美國的面貌為之一新。 ------------------- １羅伯特·Ｅ·舍伍德《羅斯福与霍普金斯》（上冊），商務印書館１９８０年版，第８３頁。 ２威廉·愛·洛克騰堡：《羅斯福与新政》商務印書館１９９３年版，第１５５頁。 ---- 在"第一次新政"期間，羅斯福還向國會提交了有關社會保障方面的重要法案。在１９３３年４月１３日的提案中，他要求國會通過立法，以便使小住宅的抵押不會因抵押品贖回權被取消而受到損失。因為１９３２年就有２５万個家庭失去了住宅，１９３３年前几個月，每天有１０００多住宅被取消贖回權，大批失去房產的人流落街頭。該項名為房主貸款法的提案在６月初獲得通過，依此由聯邦儲備銀行設立一個房主貸款公司，通過它可以按低利息率來調整小住宅的抵押債務，并規定特別困難時可以延期還本付息。抵押人無須按比例縮小其貸出款額，即可將拖欠的抵押借款單交出，以換取有保證的政府債券。該法正式實施的第一天，千万人在凌晨就排起長隊，等候在房主貸款公司門前換取救命符。１９３４年的一項修正案將此項擔保擴大到債券本金。几年內，房主貸款公司為每５所美國城市抵押出去的私人住宅中的１所重新提供了資助，并把低息債券擴大到３０億美元，從而試行穩定住宅不動產的价值。此舉通過維護私人住宅所有權，有力地起到了保障社會与安定經濟的作用。 此外，針對大蕭條中危机程度极為嚴重的運輸業，特別是鐵路運輸業，羅斯福于５月４日提請國會通過《緊急鐵路法》。根据法案，一個"聯邦運輸協調員"被授權促進或強制運輸人的行動，以提出精簡机构、防止浪費、改善鐵路信用、改進財務組織、降低運費的措施，為達到這一目的，必要時可以照常把反托拉斯法擱置一邊。該法廢除了１９２０年《運輸法令》中著名的形同虛設的政府征收條款，并規定把各個鐵路控股公司置于"州際商務委員會"的監控之下，以彌補以前法律上的一大弱點。這些對鐵路運輸業的良性复興和發展產生了長遠的影響。國會兩院在１個月內就通過了這一法案。 羅斯福在１９３３年１０月２２日晚，向全國作了第４次"爐邊談話"。他回顧了新政府自３月份以來"足以自豪的事實和行動"，并高度概括了"第一次新政"所致力于實現的目標，“最后，我要重复一下我在許多場合已經說過的話，就是自從３月份以來，政府的明确政策一直是恢复農業和工業能夠重新向失業者提供工作的机會。其目的還在于使得公私債務的償還大体維持在負債的价格水平。其目的是要逐步恢复物价結构的一定平衡，以便農場主能在比較公平的交易基礎上用自己的產品去換取工業品。……我國人民中各個階級的長遠福利和安全，最終都決定于我們是否能夠達到這些目標。"在羅斯福政府的努力下，第７３屆國會在前１５個月里同白宮就"完成和鞏固１９３３年３月開始的工作"進行了有效的合作，這是“第一次新政"能夠比較順利地實現其目標的重要原因。對此，羅斯福在１９３４年６月８日的致國會咨文時表示了自己的贊賞和敬意。同時，他還相當滿意地回顧了過去１５個月政府的既定目標及其成就。他解釋說，家宅安全、生活保障、社會保障乃是聯邦政府能夠向美國人民提出的最低限度的承諾。這３件事构成了一切愿意勞動的個人和家庭的一种權利，也构成了聯邦政府已經采取的救濟、复興和建設措施的基本的歸宿。某些方面的方法和細節可以是新的，但聯邦政府之所以建立的目的之一則將是不變的，即"增進全民之福利"，提供福利所賴以依存的社會保障。但是，由于羅斯福在執行１這一政策時，尚未能完全擺脫"健全財政"的舊信條，力圖保持預算平衡，同時，他對私人品業“自我調節"的期望值 ------------------- １《羅斯福選集》商務印書館，１９８２年版，第５６—６１頁。也未免稍高。致使他所概括的那些目標指數未能全部很好地兌現。 ---- 換言之，他在抑制私人壟斷、扶助農工、增強聯邦政府對國民經濟的干預、局部調整生產關系等方面顯得力度和深度不夠，甚至成就有限。這一情形也构成了１９３４年下半１年國內風云激蕩的斗爭局面的部分原因。畢竟，第一次新政給美國的社會經濟政治生活帶來了新變化和長遠的影響。《紐約時報》指出，羅斯福已經挽救了一場史無前例的特大危局，贏得了個人的大胜利，"他之所以能這樣，是因為在美國人心目中他竟有呼風喚雨的本領，那時不管他要怎么干，全國都愿听命，甚至求之不得。"內政部長伊克斯甚至認為，這不僅是一次"新政"，而是一個新世界，是离開一個陰森可怖的場所走向了開闊的樹林地帶。相對于胡佛任內的情景，第一次新政确如《柯里爾》周刊所說的，它使美國經歷了一場惊人的變化，使美國人民在羅斯福的幫助和引導下戰胜了恐懼。但是，這僅僅是一個開端，國家渡過了最險惡的危机階段，從谷底開始往上回升，遠未步入复興和繁榮的坦途。隨著隱約可望的１９３４年中期選舉的日益逼近，第一次新政的勢頭逐漸減弱。 ------------------ １劉緒貽：《富蘭克林·Ｄ·羅斯福時代》人民出版社１９９４年版，第１０５頁。 ------------------ 書香門第 掃描校對 |
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